ปัญหาเรื่องเส้นเขตแดนไม่มีอะไรดีกว่าการเจรจา คือการเจรจานี้เมื่อได้มาแล้วจะเป็นการได้มาที่ยั่งยืนและมั่นคง เกิดความยินดีทั้งสองฝ่าย
พล.ร.อ. ถนอม เจริญลาภ
ผู้เชี่ยวชาญด้านแผนที่และเส้นเขตแดนทางทะเลของไทย
1. หนึ่งในสาขาที่ยากที่สุดของวิชารัฐศาสตร์คือสาขากฎหมายระหว่างประเทศ และหนึ่งในสาขาที่ยากที่สุดของกฎหมายระหว่างประเทศคือกฎหมายทะเล (เป็นหัวข้อที่ผมไม่อนุญาตให้นิสิตในที่ปรึกษาเขียนวิทยานิพนธ์ เพราะนิสิตรัฐศาสตร์อาจจะไม่มีองค์ความรู้มากพอ และไม่จบในที่สุด)
2. ความยากในทางวิชาการทำให้มีคนที่เรียนจบในสาขานี้ไม่มากนัก โดยเฉพาะในระดับปริญญาเอก (ของจริงในวงวิชาการไทยคือน้อยมาก น่าจะเป็นเลขตัวเดียว)
3. ต้องตระหนักเสมอว่าถ้าปัญหาเส้นเขตแดนทางบกยุ่งยากและซับซ้อนมากเท่าใด เส้นเขตแดนทางทะเลยุ่งยากและซับซ้อนมากกว่าหลายเท่า และอาจจะมากกว่าที่คิดด้วย
4. เส้นเขตแดนทางบกมีความเป็นรูปธรรมจากสถานะของพื้นที่ภูมิศาสตร์กายภาพ แต่เส้นเขตแดนทะเลเป็นจินตนาการ หรือเส้นเขตแดนทะเลเป็น ‘ค่าสมมติ’ ของเส้นรุ้งและเส้นแวง ซึ่งมีความยุ่งยากในการทำความเข้าใจในเวทีสาธารณะ
5. สภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดความง่ายในการบิดเบือนประเด็นเพื่อทำให้สังคมเกิดความไขว้เขว และง่ายในการสร้างเรื่องปลอมหรือสร้างความเชื่อแบบที่ไม่เป็นจริง เช่น ถ้าย้ายหลักเขตทางบกที่ 73 ได้จริงแล้ว เราจะเปลี่ยนแปลงเส้นเขตแดนทางทะเลของไทยได้ ซึ่งคำตอบคือ ‘ไม่จริง’
6. ปัญหาเรื่องเส้นเขตแดนเป็นเรื่องที่ใช้สร้าง ‘กระแสชาตินิยม’ ได้ดีที่สุด และมักนำไปสู่การปลุกระดมที่ง่ายที่สุด เพราะมีพื้นฐานของประวัติศาสตร์ชาตินิยมและทัศนคติแบบต่อต้านประเทศเพื่อนบ้านรองรับ จึงง่ายในการใช้เพื่อประกอบสร้างวาทกรรมแบบชาตินิยม
7. ในการอ้างกรรมสิทธิ์ข้อพิพาทเรื่องดินแดน ทุกประเทศจะ ‘อ้างในลักษณะสูงสุด’ (Maximum Claim) เพื่อนำไปสู่กระบวนการการเจรจาต่อรอง และทำให้เสียน้อยที่สุด ไม่มีประเทศไหน ‘อ้างในลักษณะต่ำสุด’ (Minimum Claim) เช่น ปัญหาแม่น้ำเหืองที่บ้านร่มเกล้าตกลงเส้นเขตแดนอยู่ที่ใด เพราะในพื้นที่มีทั้งแม่น้ำเหืองใหญ่และเหืองเล็ก อันกลายเป็นชนวนทำให้เกิดสงครามบ้านร่มเกล้า (แผนที่ปักปันระวางที่ 5 ของส่วนทางเหนือของแผนที่สยาม-ฝรั่งเศส)
8. ต้องยอมรับว่าการอ้าง Maximum Claim เป็นเรื่องปกติในทางการเมืองระหว่างประเทศ และต้องไม่หงุดหงิด เพราะในมุมของเพื่อนบ้าน ฝ่ายเราก็กระทำการในลักษณะเดียวกัน เพราะไม่มีประเทศใดอยากเสียดินแดน
9. การเจรจาต่อรองในเรื่องเส้นเขตแดนคือ ‘การประนีประนอมที่ใหญ่ที่สุด’ ในทางการเมืองระหว่างประเทศ เพราะจะไม่มีลักษณะที่เป็น Zero-Sum Game คือ The Winner Takes All หากเป็น Win-Win Solution คือทำให้ความต้องการของรัฐที่มีชายแดนร่วมกันได้รับการประนีประนอม เพื่อไม่ให้ความต้องการดังกล่าวกลายเป็นปัญหาข้อพิพาทระหว่างประเทศ และจบลงด้วยคำตัดสินของศาลโลก
10. ปัญหาที่ต้องหลีกเลี่ยงในกรณีเส้นเขตแดนคือการไม่สามารถตกลงในข้อพิพาทที่เกิดขึ้น และคู่กรณีนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศหรือศาลโลก เพราะคำตัดสินอาจเป็นแบบ Zero-Sum Game คือจะเกิดสภาวะของการ ‘ได้-เสีย’ เกิดขึ้น และผลที่เกิดจากคำตัดสินอาจกลายเป็นปัญหาสืบเนื่องอีกแบบในอนาคต
11. ถ้าปีกขวาจัดไทยยังยืนยันที่จะปลุกระดมดังที่ปรากฏกลุ่มการเมืองบางส่วนในรัฐสภาแล้ว พวกเขาควรกลับไปอ่านคำตัดสินศาลโลก 2505 เพื่อจะมีบทเรียนว่าหากเกิดข้อพิพาทขึ้นจริงแล้ว ศาลโลกจะตรวจหลักฐาน/เอกสารทุกอย่าง จนเหมือนเปิด ‘วิชาประวัติศาสตร์เส้นพรมแดนไทย’ อย่างที่เราไม่เคยรู้ข้อมูลมาก่อน (ใครที่มีโอกาสอ่านเอกสารคำตัดสินศาลโลกคดีพระวิหาร 2505 จะเห็นรายละเอียดของข้อมูลในบริบททางประวัติศาสตร์ที่ถูกหยิบขึ้นมาเป็นประเด็นในศาลแล้ว เราอาจตกใจว่าสังคมไทยไม่เคยรับรู้ข้อมูลเช่นนี้มาก่อนเลย)
12. ถ้าคนที่สะพานมัฆวานรังสรรค์ในปี 2551 ตระหนักถึงความเสียเปรียบอันเป็นผลจากคำตัดสินเดิมในปี 2505 แล้ว ต้องตระหนักว่าการปลุกระดมในปี 2551 คือการพาประเทศไทยไปติดกับดักเดิม และเปิดช่องให้กัมพูชาเป็นฝ่ายนำคดีกลับเข้าสู่ศาลโลกอีกครั้ง เพื่อให้เกิดการตีความคำตัดสิน 2505 ให้มีความชัดเจน ซึ่งไม่น่าจะเป็นประโยชน์แก่ฝ่ายไทยแต่อย่างใด
13. การปลุกระดมเรื่องเส้นเขตแดนทะเลคือ ‘สะพานมัฆวานรังสรรค์ภาค 2’ เพราะเป็นประเด็นเดิมที่เคยถูกนำมาเคลื่อนไหวแล้วในเรื่องของการยกเลิก MOU 2544/2001
14. MOU ทั้งฉบับบก (ค.ศ. 2000/พ.ศ. 2543) และฉบับทะเล (ค.ศ. 2001/พ.ศ. 2544) เป็นการกำหนด ‘กรอบของการเจรจา’ หากมีการยกเลิกไปก็จะต้องกำหนดกรอบแบบเดิม เพราะรัฐไม่สามารถเปิดการเจรจาทางการทูตได้โดยปราศจากกรอบการคุยให้มีความชัดเจน
15. MOU 2001 เท่ากับกำหนดว่าหากเกิดปัญหาข้อพิพาทขึ้น กัมพูชายอมรับที่จะดำเนินการในกรอบของกฎหมายระหว่างประเทศ
16. ในขณะเดียวกัน MOU นี้ก็ค้ำประกันสิทธิทางทะเลของไทย มิได้ลดทอนสิทธิและผลประโยชน์ของไทยแต่อย่างใด (ดังปรากฏในสาระของบันทึกฉบับนี้)
17. เส้นเขตแดนทางทะเลไม่ปรากฏชัดเท่ากับเส้นเขตแดนทางบก จึงทำให้เกิดความยุ่งยากในการตีความ และภาษาที่ใช้มีความหมายเฉพาะ เช่น ทะเลอาณาเขตจากฝั่ง 12 ไมล์ของไทยอยู่ตรงจุดไหน
18. เส้นเขตแดนทางบกไทยทำกับรัฐตะวันตกในยุคอาณานิคม แต่เส้นเขตแดนทะเลกับประเทศเพื่อนบ้านทำในยุคหลัง อันเป็นผลจากอนุสัญญากฎหมายทะเล 1958/2501 การประชุมนี้มีผู้แทนไทยเป็นประธานคือ พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์
19. ผลของกฎหมายทะเลทำให้เกิดปัญหาพื้นที่ที่เรียกว่า ‘เขตไหล่ทวีป’ และทำให้เกิดปัญหา ‘พื้นที่ทับซ้อน’ ทางทะเล ซึ่งคำเหล่านี้เป็น ‘ภาษาทางเทคนิค’ ที่ต้องการการทำความเข้าใจ เนื่องจากมีเงื่อนไขของกฎหมายทะเลกำกับอยู่
20. ปัญหาของเส้นเขตแดนทะเลทับซ้อนดับความต้องการของรัฐในการนำทรัพยากรทางทะเลมาใช้ โดยเฉพาะในกรณีทรัพยากรพลังงาน ทำให้เกิดคำถามในทางปฏิบัติคือจะกำหนดเส้นเขตแดนทะเลก่อน หรือใช้ทรัพยากรก่อน หรือจะทำคู่ขนานเพื่อนำเอาทรัพยากรมาใช้ด้วย
21. กลุ่มการเมืองปีกขวาจัดเชื่อว่าต้องทำเส้นเขตแดนก่อน เพราะเอาชุดความคิดแบบชาตินิยมเป็นธงนำ ที่ต้องการกำหนด/ปักปันแบบ Maximum Claim คือต้องการได้พื้นที่แบบ Maximum (ถ้าเราได้ฝ่ายเดียว ผู้นำรัฐเพื่อนบ้านจะตอบคำถามกับประชาชนในบ้านของเขาเองอย่างไร ต้องคิดแก้ปัญหาในมิติของการอยู่ร่วมกันกับประเทศเพื่อนบ้านเป็นปัจจัยคู่ขนานด้วย เพื่อไม่ให้เกิดสภาพ ‘The Winner Takes All’ ซึ่งจะกลายเป็นปัญหาข้อพิพาทระหว่างประเทศที่ไม่จบ)
22. ทางออกในทางปฏิบัติที่ดีที่สุดคือกำหนดพื้นที่การใช้ทรัพยากรด้วยการจัดทำ ‘พื้นที่พัฒนาร่วม’ (Joint Development Area: JDA) เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่รัฐ หรืออยู่ภายใต้หลักการของการแสวงประโยชน์ร่วมกัน เพื่อแก้ปัญหาข้อพิพาทเรื่องทรัพยากรในพื้นที่ทับซ้อน
23. JDA เป็นทิศทางของการแก้ปัญหาข้อพิพาททางทะเลในโลกสมัยใหม่หรือเป็นทิศทางของการยุติข้อพิพาท และการจัดการทรัพยากรทางทะเลของยุคโลกาภิวัตน์ที่น่าจะเป็นทางออกที่ดีที่สุด และไม่นำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งระหว่างรัฐเพื่อนบ้าน
24. ไทยประสบความสำเร็จในการทำ JDA กับมาเลเซียมาแล้วในปี 2522 และเป็นตัวอย่างของความสำเร็จที่ดีในการแก้ปัญหาข้อพิพาทพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (ไม่ใช่สิ่งที่ไทยไม่เคยทำในลักษณะเช่นนี้มาก่อน)
25. การจัดทำพื้นที่เช่นนี้ไม่กระทบต่ออธิปไตยของเกาะกูด เพราะเกาะนี้มีความชัดเจนที่อยู่ใต้อธิปไตยของสยาม (การแลกดินแดนตามสนธิสัญญา 1907 และการสร้างกระโจมไฟในยุคปัจจุบัน) ไม่ใช่เป็นประเด็นเช่นที่ฝ่ายขวาเอามาปลุกระดม (ดูคำตอบของนายพลลอน นอล ต่อจอมพลประภาส)
26. การเจรจาในการดำเนินการนั้นไม่ได้มีแต่ฝ่ายการเมือง แต่มีฝ่ายต่างๆ อีก 4 ชุดอยู่ร่วมด้วย จึงไม่ใช่ฝ่ายการเมืองสามารถตกลงใจเองได้โดยพลการ ทำให้การแอบแลกผลประโยชน์ไม่อาจเกิดขึ้นโดยฝ่ายเทคนิคไม่รับรู้ ซึ่งเรื่องนี้เป็นประเด็นที่มีการปลุกระดมอย่างมาก (คณะอนุกรรมการ 1 ชุด คณะทำงาน 2 ชุด และคณะผู้เชี่ยวชาญ 1 ชุด) และในทางปฏิบัติคงไม่ใช่เรื่องง่ายที่ข้าราชการในส่วนต่างๆ จะยอมตามความต้องการของฝ่ายการเมืองทั้งหมด
27. การเจรจาไม่ใช่เกิดในปี 2544/2001 แล้วจบลงด้วยความสำเร็จทันที แต่เป็นการดำเนินการที่สืบเนื่องต่อกันมาตั้งแต่ยุคจอมพลถนอม/จอมพลประภาส
28. ไทยประกาศเขตทางทะเลครั้งแรกในรูปแบบของการประกาศเขตให้สัมปทานในอ่าวไทยในปี 2511 และไทยประกาศเขตไหล่ทวีปครั้งแรกในปี 2516 (เวียดนามประกาศ 2514 กัมพูชาประกาศ 2515)
29. การเจรจาปัญหาทางทะเลระหว่างไทย-กัมพูชา เกิดครั้งแรกในปี 2513 ที่กรุงพนมเปญ และอีก 25 ปี เจรจาครั้งที่ 2 ในปี 2538 แต่ไม่เกิดความคืบหน้าจริง
30. การเจรจาครั้งที่ 3 ในปี 2544 จึงสามารถตกลงกันได้เป็น MOU 2001/2544 โดยใช้เส้นละติจูดที่ 11 เป็นเส้นหลัก
31. MOU 2544/2001 เป็นการหาทางยุติข้อพิพาทในกรอบของกฎหมายระหว่างประเทศ ตามอนุสัญญาเจนีวาเรื่องไหล่ทวีป 1958/2501 แต่รัฐทั้ง 2 ฝ่ายยังไม่สามารถผลักดันให้เกินไปกว่าระดับนั้นได้
32. ในทางการเมืองระหว่างประเทศ ต้องตอบคำถามว่าบันทึกช่วยจำนี้เป็นประโยชน์ต่อประเทศหรือไม่ รักษาผลประโยชน์ของประเทศหรือไม่ หรือละเมิดหลักการในกฎหมายระหว่างประเทศหรือไม่
33. การปลุกระดมและสร้างความไขว้เขวในเรื่องเส้นเขตแดนจะดำรงอยู่ต่อไป แม้จะยุติปัญหาข้อพิพาทได้แต่ฝ่ายขวาไทยจะยังคงหยิบเรื่องเส้นเขตแดนมาเป็นประเด็นในการเคลื่อนไหวทางการเมืองเสมอ เพราะเส้นเขตแดนคือจิตวิญญาณของลัทธิชาตินิยมและปลุกระดมได้ง่าย ดังเช่นกรณีเส้นเขตแดนที่พระวิหาร
34. การชี้แจงของรัฐบาลและจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีความจำเป็นในการสร้างความเข้าใจแก่สาธารณชนไทยที่อาจจะมีข้อสงสัยต่อบันทึกช่วยจำนี้อย่างมาก เพราะประเด็นนี้เริ่มมีการพูดถึงตั้งแต่ยุคนายกฯ เศรษฐา ทวีสิน แล้ว ไม่ใช่เรื่องใหม่ที่รัฐบาลไม่ได้รับรู้แต่อย่างใด
35. การปล่อยให้เกิดประเด็นที่เป็นคำถามของสังคมค้างคาโดยรัฐบาลไม่เร่งรีบในการแก้ไขนั้น อาจจะทำให้รัฐบาลตกเป็น ‘จำเลย’ ในทางการเมือง และต้องตระหนักว่าการชี้แจงที่ช้าและไม่สอดรับกับสถานการณ์จะยิ่งทำให้รัฐบาลเป็นเป้าโจมตีทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ตัวอย่างความล่าช้าและไม่กล้าชี้แจงในการตอบข้อสงสัยของสังคมจากกรณีตากใบ เป็นบทเรียนที่สำคัญของรัฐบาลในเรื่องนี้ไม่แตกต่างกัน!
