ปัญหา เศรษฐกิจ สปป.ลาว และทางออกจากวิกฤต

แม้เศรษฐกิจของ สปป.ลาว จะมีอัตราการเจริญเติบโตที่สูงอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ทศวรรษ 1990 จนถึงปี 2019 ที่ระดับ 7% ซึ่งนั่นทำให้ สปป.ลาว พัฒนาขึ้นจากประเทศพัฒนาน้อยที่สุดมาเป็นประเทศกำลังพัฒนา และทำให้เปลี่ยนสถานะจากประเทศรายได้ต่ำเป็นประเทศรายได้ปานกลาง (Lower-Middle Income) หากแต่หลากหลายปัจจัยก็ทำให้เศรษฐกิจ สปป.ลาว เข้าสู่ภาวะชะงักงันและถดถอยต่อเนื่องตั้งแต่การแพร่ระบาดของโรคโควิดในปี 2020 จนถึงปัจจุบัน

ขนาดของผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP ของ สปป.ลาว หดตัวลดลงจาก 1.87 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2019 เป็น 1.41 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2023 รายได้เฉลี่ยของประชาชนลาวลดลงจาก 2,600 ดอลลาร์สหรัฐต่อคนต่อปี เหลือเพียง 1,858 ดอลลาร์สหรัฐต่อคนต่อปีในช่วงเวลาเดียวกัน และค่าเงินกีบก็อ่อนค่าจาก 8,550 กีบต่อดอลลาร์สหรัฐในปี 2019 สู่ 22,000 กีบต่อดอลลาร์สหรัฐในปัจจุบัน (เดือนกรกฎาคม 2024) ในขณะที่อัตราเงินเฟ้อปรับสูงขึ้นจาก 3% ในปี 2019 สู่ 31.2% ในปี 2023 (ลดลงมาเป็น 26.15% ในเดือนมิถุนายน 2024)

สถานการณ์เหล่านี้ทำให้ภาครัฐของ สปป.ลาว มีรายจ่ายเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในการต่อสู้กับการระบาดของโรคโควิด ซึ่งทำให้หนี้สาธารณะของ สปป.ลาว เพิ่มขึ้นจาก 69% ของ GDP ในปี 2019 ไปสู่ระดับ 108% ของ GDP ในปี 2024 (มูลค่าหนี้สาธารณะประมาณ 1.38 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ) ทำให้ ณ ปลายปี 2023 สปป.ลาว มีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเหลืออยู่ที่ระดับ 1.7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ (หรือเทียบได้กับรายจ่ายของประเทศเพียงประมาณ 1.5 เดือน ซึ่งถือว่าค่อนข้างต่ำกว่ามาตรฐาน)

หนึ่งในคำถามสำคัญคือ เพราะเหตุใด สปป.ลาว ถึงแทบจะไม่สามารถรับมือกับวิกฤตโรคโควิดได้ และนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างต่อเนื่อง จากการสังเกตการณ์และการวิเคราะห์ของผู้เขียนพบว่าสภาวะเช่นนี้มีสาเหตุสำคัญมาจาก 3 สาเหตุหลัก ได้แก่

Dollarization หรือ สภาวะที่ประชาชนลาวไม่ใช้เงินกีบ ธุรกรรมต่างๆ ที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ สปป.ลาว มักจะดำเนินไปโดยใช้เงินตราต่างประเทศเป็นทั้งหน่วยในการวัดมูลค่า เป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยน และเป็นเครื่องมือในการสะสมมูลค่า โดยเงินตราต่างประเทศที่มีบทบาทสูงสุด 3 อันดับแรก ได้แก่ ดอลลาร์สหรัฐ เงินหยวนของจีน และเงินบาทของไทย ซึ่งสภาวะเช่นนี้ทำให้กระทรวงการคลัง และธนาคารกลางของ สปป.ลาว ไม่สามารถดำเนินนโยบายการเงินและนโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ

สปป.ลาว ไม่มีภาคการผลิตขนาดใหญ่ที่สามารถสร้างรายได้ รายได้หลักของ สปป.ลาว มาจากการขายพลังงานไฟฟ้า สินแร่ และผลิตภัณฑ์ทางการเกษตร ซึ่งทั้งหมดเป็นสินค้าที่ สปป.ลาว แทบจะไม่มีอำนาจในการกำหนดราคา ราคาสินค้าเหล่านี้ถูกกำหนดซื้อขายในตลาดล่วงหน้า

เศรษฐกิจ สปป.ลาว เป็นเศรษฐกิจขนาดเล็ก ทำให้ไม่ค่อยมีภาคการผลิตเกิดขึ้นภายในประเทศ สปป.ลาว พึ่งพาสินค้านำเข้าจากต่างประเทศเกือบทุกรายการ ตั้งแต่สินค้าอุปโภคบริโภคภายในครัวเรือน พลังงาน (น้ำมันเชื้อเพลิงและก๊าซธรรมชาติ) วัสดุก่อสร้าง และวัตถุดิบตั้งต้นในกระบวนการผลิต

ทั้ง 3 สาเหตุนี้ทำให้ สปป.ลาว มีเศรษฐกิจที่พึ่งพาต่างประเทศสูง และไม่มีอิสระเพียงพอในการกำหนดนโยบายได้ด้วยตนเอง

อย่างไรก็ตาม อีกสิ่งหนึ่งที่ต้องหมายเหตุตรงนี้ด้วยคือ ณ ปัจจุบันมีความพยายามของสื่อหลายสำนักที่ตกเป็นเครื่องมือของปฏิบัติการข่าวสารข้อมูล (Information Operation: IO) จากประเทศมหาอำนาจที่มีความขัดแย้งในทางภูมิรัฐศาสตร์และภูมิเศรษฐศาสตร์ในระดับโลก ใช้วิกฤตเศรษฐกิจใน สปป.ลาว เพื่อชี้นิ้วกล่าวโทษ โดยพุ่งเป้าไปว่าปัญหาของเศรษฐกิจ สปป.ลาว เกิดจากกับดักหนี้ที่ สปป.ลาว เป็นหนี้จากโครงการก่อสร้างระบบรถไฟจีน-ลาว และจะถูกยึดระบบรถไฟดังกล่าวไปเป็นของจีน ทั้งที่โครงการดังกล่าวเกิดขึ้นในรูปแบบของการลงทุนร่วมกันระหว่าง 2 ฝ่าย คือทั้ง สปป.ลาว และจีน ดังนั้นความเป็นเจ้าของและการรับผิดชอบภาระหนี้จึงเป็นของทั้ง 2 ประเทศอยู่แล้วตั้งแต่ต้น โดยจีนถือหุ้น 70% และ สปป.ลาว ถือหุ้น 30% ดังนั้นภาระหนี้ของ สปป.ลาว ในโครงการมูลค่า 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐนี้จึงตกอยู่กับ สปป.ลาว ประมาณ 1.4-1.6 พันล้านล้านดอลลาร์สหรัฐเท่านั้น (เทียบกับยอดหนี้สาธารณะรวมของ สปป.ลาว ที่ระดับ 1.38 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ) ดังนั้นหนี้จากโครงการรถไฟจึงไม่น่าจะถูกเรียกว่าเป็นกับดักหนี้ดังที่หลายๆ สำนักมักจะกล่าวอ้าง ทั้งนี้ต้องอย่าลืมด้วยว่าหนี้สาธารณะจากการสร้างรถไฟนี้ถูกรับรู้ไปแล้วตั้งแต่ก่อนโรคโควิด ในขณะที่ สปป.ลาว มีหนี้สาธารณะประมาณ 69% ของ GDP หนี้สาธารณะก้อนใหญ่เกิดขึ้นเพราะการกู้มาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงโรคโควิดมากกว่า จีนทำให้ สปป.ลาว มีหนี้สาธารณะทะลุ 100% ของ GDP

คำถามที่สำคัญที่สุดคือ แล้วทางออกของวิกฤตครั้งนี้ สปป.ลาว ต้องดำเนินการอย่างไรบ้าง เมื่อพิจารณาจากประสบการณ์ของหลายๆ ประเทศที่เคยเผชิญภาวะวิกฤตในลักษณะคล้ายกัน ผู้เขียนเชื่อว่า สปป.ลาว ควรดำเนินการดังนี้

1. แก้ปัญหา Dollarization คือหัวใจ ต้องทำให้คนลาวใช้เงินกีบ ต้องทำให้ธุรกรรมต่างๆ ใน สปป.ลาว เกิดขึ้นโดยใช้เงินกีบ รวมทั้งการออมและการลงทุนของคนลาวต้องเป็นเงินกีบ ทั้งนี้เพื่อให้กระทรวงการคลัง และธนาคารกลางของ สปป.ลาว มีอิสระในการใช้เครื่องมือนโยบายการเงินและนโยบายการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ

คำถามคือ แล้วจะทำอย่างไร ผู้เขียนเชื่อว่า ณ ภาวะเช่นนี้ สปป.ลาว ต้องใช้วิกฤตให้เป็นโอกาสในการเปลี่ยนระบบปริวรรตเงินตรา (Exchange Rate Regime) จากระบบ Crawling Peg Exchange Rate System ที่เป็นระบบที่กำหนดค่าเงินในประเทศไว้กับเงินสกุลหลัก และค่อยๆ ปรับลดค่าเงินของตนลงทีละน้อยอย่างต่อเนื่อง

เป้าหมายหลักของระบบนี้คือการแก้ปัญหาเงินเฟ้อพร้อมๆ กับความตั้งใจสร้างรายได้จากการส่งออกด้วยอัตราแลกเปลี่ยนที่อ่อนค่าลง แน่นอนว่าแนวทางนี้อาจจะเหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบันที่ สปป.ลาว ต้องการเงินตราต่างประเทศและต้องการลดอัตราเงินเฟ้อ หากแต่ปัญหาของ สปป.ลาว ที่เป็นปัญหาเรื้อรังมานานนั่นคือความไม่เชื่อมั่นในเงินกีบ ทำให้ประสิทธิผลของระบบปริวรรตเงินตราแบบ Crawling Peg ไม่เกิดขึ้นเท่าที่ควร

ระบบปริวรรตเงินตราที่อาจจะต้องถูกนำมาใช้เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับเงินกีบเสียก่อน อาจจะต้องกลับไปอยู่ที่ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ Fixed Exchange Rate Regime โดยในระยะสั้นเบื้องต้นอาจจะต้องเป็นการใช้ระบบปริวรรตเงินตราแบบ Currency Board เพื่อสร้างความมั่นใจให้คนลาวกลับมาใช้เงินกีบ หลังจากนั้นในระยะกลางจึงอาจจะปรับไปสู่ระบบปริวรรตเงินตราแบบตะกร้าเงิน (Basket of Currency)

2. Currency Board คือการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ออกธนบัตรและเหรียญกษาปณ์ที่ใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ แต่เงินตราที่นำออกใช้ต้องมีเงินตราสกุลหลัก (อาจจะเป็นเงินสกุลเดียวหรือหลายสกุลก็ได้) และสินทรัพย์ต่างประเทศ หนุนหลังไม่น้อยกว่า 100% ในทางปฏิบัติ Currency Board จะกำหนดค่าเสมอภาค (Par Value) ของเงินสกุลท้องถิ่นเทียบกับเงินสกุลหลักที่ใช้เป็นเงินสำรองไว้ที่อัตราคงที่ตายตัว (Fixed Exchange Rate) และต้องดูแลให้เงินที่หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจมีเงินสำรองหนุนหลังอย่างเต็มที่

การมีเงินสำรองหนุนหลังเงินที่หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจไม่น้อยกว่า 100% ถือเป็นกฎกติกาที่ Currency Board ต้องปฏิบัติอย่างเคร่งครัด มิฉะนั้นจะสูญเสียความน่าเชื่อถือ (Credibility) แน่นอนว่าระบบปริวรรตเงินตราแบบนี้จะทำให้ธนาคารกลางสูญเสียความสามารถในการดำเนินนโยบายการเงิน แต่สภาพ ณ ปัจจุบันที่คนส่วนใหญ่ก็ไม่ใช้เงินกีบในการสะสมมูลค่าอยู่แล้ว ก็อาจจะทำให้ความเสียเปรียบประเด็นนี้ไม่ส่งผลรุนแรงมากนัก แต่ผลดีที่ได้คือการสร้างความเชื่อมั่นอย่างเต็มที่ให้กับเงินกีบ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมากกว่า จากนั้นเมื่อประชาชนนิยมใช้เงินกีบทำหน้าที่ของเงินตราทั้ง 3 ประการอย่างเต็มที่แล้ว ธนาคารกลางก็ควรจะต้องเปลี่ยนระบบปริวรรตเงินตราอีกรอบสู่ระบบตะกร้าเงิน

3. ระบบตะกร้าเงินคือการผูกค่าเงินสกุลท้องถิ่นเข้ากับกลุ่มเงินของประเทศคู่ค้าที่สำคัญของประเทศ เช่น เงินหยวนของจีน เงินดอลลาร์สหรัฐ เงินบาท เงินยูโร และเงินดอลลาร์ออสเตรเลีย (สำหรับกรณีของ สปป.ลาว) จากนั้นคำนวณอัตราแลกเปลี่ยนเงินกีบตามสัดส่วนผสมการเปลี่ยนแปลงของมูลค่าของเงินในตะกร้าเงิน โดยสัดส่วนผสมที่นำมาคำนวณต้องสอดคล้องกับมูลค่าการค้าการลงทุนของประเทศเหล่านี้กับ สปป.ลาว และต้องมีคณะกรรมการทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเป็นผู้ประกาศอัตราแลกเปลี่ยนทุกวัน มีการกำหนดอัตราซื้อขายอย่างชัดเจน รวมทั้งเข้าซื้อขายอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อรักษาค่าเงิน

4. คำถามคือ จะทำทั้งข้อ 2. และ 3. ได้ ต้องใช้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศจำนวนมหาศาล แล้วในภาวะที่ สปป.ลาว กำลังขาดแคลนเงินตราต่างประเทศ ทางการ สปป.ลาว จะไปหาเงินก้อนนี้มาจากไหน ในกรณีของหลายๆ ประเทศทั่วโลกที่ประสบปัญหาเช่นนี้ ที่พึ่งและทางออกมักจะเป็นการขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ซึ่งแน่นอนว่าในทางการเมืองความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอาจจะมีปัญหาในแง่ของความล่าช้า เงื่อนไขที่ยากลำบาก รวมทั้งการดึงไปเป็นประเด็นความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์

แต่ สปป.ลาว โชคดีกว่านั้น เพราะเป็นสมาชิกของความร่วมมือ ASEAN+3 ที่มีกลไกสำคัญที่เรียกว่า Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) ข้อผูกพันการให้สภาพคล่องทางการเงินฉุกเฉินระหว่างประเทศ ซึ่งทำหน้าที่เป็นกลไกทางการเงินในรูปแบบ Self-Managed Reserve Pooling Arrangement (SRPA) เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการเสริมสภาพคล่องให้แก่ประเทศสมาชิก โดยเป็นกองทุนขนาด 2.4 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (จีนและญี่ปุ่นสมทบเงินประเทศละ 30% ของกองทุน เกาหลีใต้สมทบเงิน 20% ของกองทุน และกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียนสมทบเงิน 20% ของกองทุน)

ซึ่งเชื่อว่าสำหรับ สปป.ลาว ที่เป็นประธานการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนและการประชุม ASEAN+3 ในปี 2024 รวมทั้งยังมีความสัมพันธ์อันดีทั้งกับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ไม่น่าจะมีความยากลำบากในการขอใช้เงินทุนเพื่อบรรเทาภาวะวิกฤตในครั้งนี้ และเมื่อเทียบขนาดของกองทุน 2.4 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ กับขนาดเศรษฐกิจ สปป.ลาว ที่มีปริมาณอุปทานของเงินตรา (M2) ที่ระดับประมาณ 2.45 แสนล้านกีบ หรือประมาณ 1.2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ถือว่าเงินกองทุน CMIM มีมากเกินพอที่จะพยุงเศรษฐกิจ สปป.ลาว

5. จากนั้น สปป.ลาว คงต้องคำนึงถึงมาตรการในระยะกลางและระยะยาวในการดึงดูดเงินลงทุน ขยายฐานรายได้ของประเทศ สร้างฐานการผลิต สร้างความหลากหลายของสินค้าที่ผลิตและส่งออก กระจายความเสี่ยงจากการพึ่งพาสินค้าและบริการนำเข้าจากต่างประเทศ และปฏิรูปภาคการผลิตของประเทศ ซึ่งมาตรการเหล่านี้เป็นมาตรการในภาคเศรษฐกิจแท้จริง ซึ่งต้องใช้เวลาในระยะกลางและระยะยาว เมื่อเทียบกับข้อ 1.-4. ที่เป็นมาตรการทางการเงินที่ต้องดำเนินการในระยะเร่งด่วนและระยะสั้น

6. ทั้งหมดนี้ การสื่อสารและประชาสัมพันธ์ให้ชาวลาวได้เข้าใจ สร้างความรักชาติ (Patriot ไม่ใช่ Nationalist) ให้เกิดขึ้น และต้องตั้งหน้าตั้งตาทำงาน โดยเชื่อมั่นว่าเศรษฐกิจของ สปป.ลาว จะฟื้นกลับมาได้

ภาพ: kavi designs via ShutterStock