ประเด็นการทำหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ตกเป็นข่าวใหญ่ในหน้าสื่อมาก่อนหน้านี้ เนื่องจากโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือ iLaw ได้ออกมาเปิดเผยผลการตรวจสอบเกี่ยวกับการเข้าประชุมของสมาชิก สนช. โดยพบสมาชิกอย่างน้อย 7 คน ที่ขาดประชุมเป็นประจำ จนอาจจะเป็นเหตุให้สิ้นสภาพการเป็นสมาชิก สนช. และเมื่อได้ขอข้อมูลการยื่นใบลาไปยังสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา กลับได้รับแจ้งว่าเป็นความลับทางราชการ จนเกิดคำถามมากมายต่อการทำหน้าที่ของ สนช. ในเวลานั้น ซึ่งมีที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ว่าทำหน้าที่ได้เต็มประสิทธิภาพของตนเองหรือไม่

     และนำมาสู่การตั้งคณะกรรมการเพื่อตรวจสอบเรื่องดังกล่าว โดยมี พีระศักดิ์ พอจิต รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในฐานะประธานคณะกรรมการตรวจสอบการขาดประชุมของ สนช. จำนวน 7 คน และได้แถลงผลสอบเป็นทางการเกี่ยวกับกรณีนี้ว่า ‘ไม่พบความผิด’ เนื่องจากทั้งหมดมีการลาถูกต้องตามข้อบังคับ และหลังเกษียณอายุราชการแล้วบุคคลเหล่านี้ยังเข้าร่วมการประชุมมากขึ้น แต่ยังคงมีการสอบจริยธรรมต่อหลังจากผลสอบนี้ออกมา ซึ่งผลสรุปว่าไม่ขาดจริยธรรม แต่ก็ยังไม่มีการเปิดเผยรายงานส่วนนี้ต่อสื่อมวลชนแต่อย่างใด

     THE STANDARD สอบถามเรื่องนี้ไปยังเจ้าหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้รับคำตอบว่า เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวเป็นการประชุมลับ จึงไม่สามารถเปิดเผยรายงานได้

     และเมื่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้ประกาศและมีผลบังคับใช้แล้ว ที่ประชุม สนช. ได้พิจารณาออกข้อบังคับการประชุมใหม่ ซึ่งไม่ได้ระบุกรณีการขาดลงมติในรอบ 90 วันไว้ ทำให้ สนช. ไม่ต้องมีปัญหากับการพ้นสมาชิกภาพ เพราะเหตุจากการขาดการลงมติ

ข้อบังคับการประชุมใหม่ ตัดทิ้งเงื่อนไข ต้องมาลงมติในรอบ 90 วัน

     ในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน ได้มีการบรรจุ วาระการพิจารณาที่สำคัญคือ ‘การพิจารณาร่างข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ….’ ของคณะกรรมาธิการสามัญพิจารณาร่างข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ที่มี สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นประธาน โดยได้ยกร่างข้อบังคับการประชุม สนช. ใหม่ ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มีทั้งหมด 225 ข้อ มาใช้แทนข้อบังคับการประชุม สนช. พ.ศ. 2557 ที่ต้องยกเลิกไป

     สาระสำคัญของข้อบังคับการประชุม สนช. ฉบับใหม่ที่น่าสนใจและมีประเด็นเกี่ยวโยงต่อเรื่องนี้คือ ได้มีการตัดเนื้อหาสำคัญในหมวดการสิ้นสุดสมาชิกภาพ สนช. เกี่ยวกับการให้สมาชิกต้องมาแสดงตนเพื่อลงมติในการประชุมสภามากกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนครั้งที่มีการลงมติทั้งหมดในรอบระยะเวลา 90 วันทิ้งไป

     ผลจากการตัดเนื้อหาส่วนดังกล่าวทิ้ง จะทำให้ สนช. ไม่มีข้อผูกมัดเรื่องการต้องสิ้นสภาพการเป็น สนช. หากไม่มาแสดงตนเพื่อลงมติให้ครบ 1 ใน 3 ของจำนวนครั้งที่มีการลงมติในรอบ 90 วัน

     เมื่อย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ได้มีการวางหลักกฎหมายเกี่ยวกับบทลงโทษ สนช. หากขาดการประชุม ในมาตรา 9 (5) ไว้ว่า

     “สมาชิกภาพของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติสิ้นสุดลงเมื่อ… ไม่แสดงตนเพื่อลงมติในที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติเกินจํานวนที่กําหนดไว้ในข้อบังคับการประชุม”

     และยังได้มีการกำหนดเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ใน ข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ. 2557 ข้อ 82 ด้วยว่า

     “สมาชิกที่ไม่แสดงตนเพื่อลงมติในที่ประชุมสภาตามข้อ 63 เกินกว่าหนึ่งในสามของจํานวนครั้งที่มีการแสดงตนเพื่อลงมติทั้งหมดในรอบระยะเวลา 90 วัน ให้สมาชิกภาพของสมาชิกสิ้นสุดลงตามมาตรา 9 (5) ของรัฐธรรมนูญ วันเริ่มต้นและวันสิ้นสุดของแต่ละรอบระยะเวลาให้เป็นไปตามที่ประธานสภากําหนด”

     ในวรรคสองระบุอีกว่า กรณีที่สมาชิกไม่แสดงตนเพื่อลงมติตามวรรคหนึ่งเนื่องจากได้ลาการประชุมโดยได้รับอนุญาตจากประธานสภา มิให้ถือว่าสมาชิกผู้นั้นไม่แสดงตนเพื่อลงมติ และมิให้นับจํานวนครั้งที่มีการแสดงตน เพื่อลงมติที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่สมาชิกได้รับอนุญาตให้ลาการประชุม รวมเป็นจํานวนครั้งที่สมาชิกผู้นั้นไม่ได้แสดงตนเพื่อลงมติตามวรรคหนึ่ง

     หากแปลความหมายตามรัฐธรรมนูญและข้อบังคับเดิม หมายถึงในกรอบเวลาเวลา 90 วัน หากมี สนช. คนใดไม่มาลงมติเกินกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนการลงมติทั้งหมดในรอบระยะเวลานั้นจะต้องสิ้นสุดสมาชิกภาพ แต่หากมีสมาชิกคนใดมาลงมติไม่ถึงเกณฑ์ที่กำหนด พร้อมกับได้ทำการลาประชุมไว้แล้ว ก็จะไม่ส่งผลให้สิ้นสุดสมาชิกภาพ

     ตามนัยยะของกฎหมาย ได้กำหนดไว้เพื่อต้องการตรวจสอบการทำหน้าที่ของ  สนช. ว่าได้ทำงานอย่างเต็มประสิทธิภาพหรือไม่ เพราะหากหย่อนยานไม่สนใจมาลงมติแล้วย่อมมีอันต้องพ้นจากการทำหน้าที่

     ตามข้อมูล สนช. ชุดปัจจุบันมีจำนวน 250 คน ได้รับการแต่งตั้งจาก คสช. และพบข้อมูลว่าหลายคนเป็นข้าราชการประจำ หรือมีหน้าที่ประจำควบคู่กับการทำหน้าที่ สนช. ทำให้ถูกตั้งคำถามต่อการทำงานตลอดเวลาที่ผ่านมาว่ามีประสิทธิภาพเพียงใด

บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญใหม่อันเกี่ยวเนื่องกับกรณีการขาดประชุม

     รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดการทำหน้าที่ของ สนช. ไว้ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 263 ว่า

     “ในระหว่างที่ยังไม่มีสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ยังคงทําหน้าที่รัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาต่อไป และให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งดํารงตําแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ทําหน้าที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา ตามลําดับ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้…”

     ความหมายก็คือ สนช. จะทำหน้าที่เป็นทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ในร่างเดียวกัน

     รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 มาตรา 101 (12) ได้กำหนดไว้ว่า สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง เมื่อขาดประชุมเกินจํานวนหนึ่งในสี่ของจํานวนวันประชุมในสมัยประชุมที่มีกําหนดเวลาไม่น้อยกว่าหนึ่งร้อยยี่สิบวันโดยไม่ได้รับอนุญาตจากประธานสภาผู้แทนราษฎร

     สอดคล้องกับ 1 ใน 3 ของจำนวนครั้งที่มีการลงมติในรอบ 90 วัน

     111 (5) ในส่วนของวุฒิสภาที่ได้วางหลักไว้แบบเดียวกันนี้ และรัฐธรรมนูญทั้งสองมาตรานี้ก็ถูกนำมาใช้บังคับโดยอนุโลมกับ สนช. ด้วย

     แต่ยังมีคำถามต่อไปว่า สนช. จะได้มีการประกาศสมัยประชุมอย่างเป็นทางการเมื่อใด หลังจากที่ข้อบังคับใหม่ผ่านการพิจารณาแล้ว เพื่อเปิดทางให้สามารถตรวจสอบกรณีการขาดประชุมตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กล่าวมาข้างต้น

บทสรุปที่รอการสรุป

     การสิ้นสุดสมาชิกภาพของ สนช. หากพิจารณาจากการทำหน้าที่ในการเข้าร่วมประชุมสภาต่อไปนี้ จะมิได้พิจารณาจากจำนวน 1 ใน 3 ของจำนวนครั้งที่มีการลงมติในรอบ 90 วันอีกต่อไป เหตุเพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุเรื่องนี้ไว้ และข้อบังคับการประชุมฉบับใหม่ที่ผ่านการลงมติในวันนี้ได้ตัดข้อกำหนดนี้ทิ้งไป เนื่องจาก รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมาย แม้ไม่ได้ให้หลักการในการกำหนดรายละเอียดเงื่อนไขนี้ไว้ หากการพ้นสมาชิกภาพของ สนช. ในแง่ของการทำหน้าที่ในการเข้าประชุมพิจารณากฎหมายและวาระต่างๆ จะถูกกำหนดโดยกรอบเวลาของสมัยประชุมสภา ซึ่งสมัยประชุมหนึ่งต้องถูกกำหนดไม่น้อยกว่า 120 วัน และหาก สนช. คนใดขาดการประชุมมากกว่า 1 ใน 4 ของจำนวนวันในสมัยประชุม อาจต้องถูกพิจารณาให้พ้นจากสมาชิกภาพ โดย สนช. สามารถเข้าชื่อจํานวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา เพื่อร้องต่อประธานสภาให้สมาชิกภาพของบุคคลนั้นสิ้นสุดลง ซึ่งต้องรอการประกาศสมัยประชุมของ สนช. ว่าจะออกมาเป็นทางการเมื่อใด

     แม้ว่ากระบวนการดังกล่าวจะเป็นไปตามกฎเกณฑ์ของกฎหมาย แต่ในด้านการควบคุมจริยธรรมยังมีข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติและกรรมาธิการ พ.ศ. 2558 กำกับอยู่อีกชั้นหนึ่ง โดยเฉพาะข้อ 14 ที่กำหนดไว้ว่า “สมาชิกและกรรมาธิการจักต้องอุทิศเวลาให้แก่การประชุม โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน”

     ประมวลจริยธรรมข้อนี้ได้ชี้ให้เห็นรูปธรรมของความรับผิดชอบต่อการทำหน้าที่ซึ่งการทำหน้าที่ของ สนช. นั้นเป็นเรื่องสำนึกทางการเมืองของบุคคลที่มีต่อประชาชนผู้เสียภาษี เพื่อมาจ่ายเป็นเงินเดือนและงบประมาณในการดำเนินกิจกรรมของ สนช.

     ล่าสุดเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน ที่ผ่านมา มีรายงานจากที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติว่า สนช. ได้ลงมติในวาระที่ 3 เห็นสมควรประกาศใช้ร่างข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นข้อบังคับใหม่ ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 198 เสียง ไม่เห็นด้วย 1 เสียง งดออกเสียง 5 เสียง และเห็นด้วยกับข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการฯ ทำให้ข้อบังคับดังกล่าวจะมีผลใช้บังคับต่อไป (คลิกอ่าน ข้อบังคับใหม่) 

ภาพประกอบ: AeA oranun