ส่องโมเดลจัดการ น้ำท่วม ต่างประเทศ ‘เตรียมพร้อม ป้องกัน รับมือ’ อย่างไร

น้ำท่วมหรืออุทกภัย ถือเป็นภัยพิบัติทางธรรมชาติที่ส่งผลกระทบรุนแรงในหลายมิติ ทั้งต่อชีวิตของผู้คน สภาพสังคม และภาวะเศรษฐกิจ และยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้นในยุคปัจจุบัน จากผลกระทบภาวะโลกรวน หรือการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ที่ทำให้เกิดมหาอุทกภัยมากขึ้นในหลายจุดของโลก และล่าสุดคือประเทศไทย ที่กำลังเกิดน้ำท่วมครั้งประวัติการณ์ในอำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา

ที่ผ่านมา มีหลายประเทศเผชิญกับภาวะน้ำท่วมบ่อยครั้ง จนทำให้ต้องมีการกำหนดนโยบายหรือแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากน้ำท่วม (Flood Risk Management Plan) ในขณะที่โมเดลจัดการน้ำท่วมแต่ละประเทศก็มีความแตกต่างกันออกไป ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย เช่น ลักษณะภูมิประเทศ งบประมาณ เทคโนโลยี และโครงสร้างการปกครอง

THE STANDARD จะพาไปสำรวจโมเดลการจัดการน้ำท่วมอย่างมีประสิทธิภาพของบางประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ ซึ่งพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นที่ราบต่ำและเสี่ยงเกิดน้ำท่วมได้ง่าย ตลอดจนอังกฤษ และญี่ปุ่นที่เผชิญกับน้ำท่วมบ่อยครั้ง แต่ด้วยแผนบริหารจัดการที่ดี ทำให้วันนี้ประชาชนสามารถใช้ชีวิตโดยไม่ต้องหวาดกลัวอันตรายจากภาวะน้ำท่วม

The Delta Programme แผนจัดการน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์

เนเธอร์แลนด์เป็นประเทศพื้นที่ราบลุ่มหลายส่วนอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเลและแม่น้ำ ทำให้การบริหารจัดการน้ำกลายเป็นภารกิจระดับชาติที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง และมีความเชื่อมโยงในหลายมิติ ทั้งด้านวิศวกรรม นโยบาย และการวางผังเมือง

สิ่งที่อาจเรียกได้ว่าเป็นเบื้องหลังความสำเร็จในแผนบริหารจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์ คือโครงการที่เรียกว่า The Delta Programme ซึ่งเป็นกรอบนโยบายระดับชาติที่วางแนวทางป้องกันน้ำท่วม รับประกันแหล่งน้ำจืด และเตรียมรับมือและปรับตัวต่อผลกระทบการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในระยะยาว โดยมีแผนล่วงหน้าไปอีกครึ่งศตวรรษข้างหน้า และบูรณาการการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐบาลกลาง ทางการท้องถิ่น องค์กรบริหารจัดการน้ำ และสถาบันวิจัยต่างๆ

ที่มาของ The Delta Programme ต้องย้อนไปถึงเหตุภัยพิบัติน้ำท่วมใหญ่ในเนเธอร์แลนด์ ปี 1953 ซึ่งคร่าชีวิตผู้คนไปมากกว่า 1,800 คน และทำให้พื้นที่กว้างใหญ่จมอยู่ใต้น้ำ

หลังเหตุการณ์นั้น เนเธอร์แลนด์เริ่มโครงการวิศวกรรมขนาดใหญ่ ที่เรียกว่า Delta Works เพื่อปิดช่องทะเลและเสริมคันกั้นน้ำ ก่อนที่จะมีการปรับเปลี่ยนมาเป็นกรอบบูรณาการ ในชื่อโครงการ Delta Programme ซึ่งผสมผสานมาตรการบริหารจัดการน้ำ ทั้งทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน ระบบนิเวศ และการวางผังเมืองเข้าด้วยกัน

The Delta Programme มีภารกิจหลักที่มุ่งเน้นอยู่ 3 ด้าน ได้แก่

1.ความปลอดภัยจากน้ำท่วม (Flood safety) โดยเน้นการคงระดับการป้องกันจากทะเลและแม่น้ำ ให้สอดคล้องกับความเสี่ยง เช่น ระดับน้ำทะเลสูงขึ้นและปริมาณฝนตกหนักที่เพิ่มขึ้นในช่วงเวลาสั้นๆ

2.การจัดหาน้ำจืด (Freshwater supply) เน้นการวางแผนสำรองน้ำในช่วงฤดูแล้ง โดยปรับสมดุลการใช้น้ำระหว่างภาคการเกษตร อุตสาหกรรม และชุมชน เพื่อรับมือกับความแปรปรวนของปริมาณน้ำฝน

3.การปรับตัวเชิงพื้นที่ (Spatial adaptation) หรือการวางแผนเชิงพื้นที่ให้มีความยืดหยุ่นและปรับตัวได้ดีต่อภาวะการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ และความเสียหายที่เกิดจากน้ำท่วม และภัยแล้ง ภายใต้แนวคิด ‘การพัฒนาเมืองที่นำโดยการจัดการน้ำ’ ซึ่งทำให้โครงการก่อสร้าง และการพัฒนาพื้นที่ใหม่ๆ คำนึงถึงความสามารถในการสำรองและระบายน้ำ เช่น การทำพื้นที่กักเก็บชั่วคราว พื้นที่ชุ่มน้ำ และโครงการขยายพื้นที่รับน้ำ

The Delta Programme เป็นแผนงานที่มีการจัดทำเป็นรายปี โดยนำเสนอต่อรัฐสภา ควบคู่ไปกับงบประมาณของกระทรวงที่เกี่ยวข้อง ขณะที่แนวทางดำเนินงาน สามารถปรับเปลี่ยนไปตามข้อมูลวิทยาศาสตร์ใหม่ๆ และสถานการณ์ความเสี่ยงที่เปลี่ยนไป

โดยแผนดำเนินงานและมาตรการที่สำคัญภายใต้โครงการ The Delta Programme อาทิ

โครงการปรับปรุงและเสริมความแข็งแรงของแนวคันกันน้ำและประตูน้ำ เพื่อรองรับระดับน้ำที่สูงขึ้นในอนาคต

Room for the River ขยายพื้นที่รับน้ำตามแนวแม่น้ำ โดยการปรับระดับพื้นที่ริมฝั่ง ขุดคูน้ำข้างลำคลอง, สร้างช่องบายพาส, ยก/ย้ายถนนและคันกั้นน้ำบางส่วน เพื่อให้แม่น้ำมีที่ว่างเมื่อระดับน้ำสูงขึ้น โดยผสมผสานการปรับสภาพภูมิทัศน์เข้ากับการป้องกันน้ำในเชิงวิศวกรรม

โครงสร้างด้านระบบนิเวศและธรรมชาติ โดยใช้พื้นที่ชุ่มน้ำและระบบนิเวศชายฝั่งเป็น ‘บัฟเฟอร์’ หรือพื้นที่กันชนตามธรรมชาติเพื่อชะลอคลื่นและเก็บกักน้ำฝน

นโยบายเชิงพื้นที่และการวางผังเมือง โดยกำหนดเงื่อนไขและข้อบังคับในการก่อสร้างใหม่ เช่น ระดับพื้นต้องยกสูงขึ้น, มีพื้นที่ซึมซับน้ำ และพื้นที่กักเก็บน้ำในยามฉุกเฉิน

ทั้งนี้ เนเธอร์แลนด์ลงทุนหลายพันล้านยูโรต่อปีในโครงการจัดการน้ำ ทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น รวมถึงโครงการย่อยอีกหลายร้อยโครงการทั่วประเทศ

โดยการลงทุนโครงการเหล่านี้ถือเป็นการรับประกันความมั่นคงพื้นฐานของเศรษฐกิจและสังคม เพราะหากไม่มีระบบป้องกันและจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมอย่างเหมาะสม ความเสี่ยงต่อการสูญเสียทั้งทรัพย์สินและชีวิตประชาชนอาจเพิ่มสูงแบบทวีคูณ

ยุทธศาสตร์จัดการน้ำท่วมของ UK ในยุคโลกรวน

สหราชอาณาจักรเป็นหนึ่งในประเทศที่เผชิญความเสี่ยงจากน้ำท่วมหลากหลายรูปแบบ ทั้งน้ำจากแม่น้ำ น้ำทะเลหนุน ฝนตกหนัก น้ำผิวดิน น้ำใต้ดิน และการกัดเซาะชายฝั่ง ซึ่งทวีความรุนแรงขึ้นอย่างชัดเจนในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เนื่องจากผลกระทบการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ

เหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่หลายครั้ง ทั้งในอังกฤษ เวลส์ สกอตแลนด์ และไอร์แลนด์เหนือ ทำให้รัฐบาลสหราชอาณาจักรต้องกำหนดระบบบริหารจัดการแบบบูรณาการ จนเกิดเป็นกรอบยุทธศาสตร์ระดับชาติที่ชื่อว่า ‘การจัดการความเสี่ยงจากน้ำท่วมและการกัดเซาะชายฝั่งแห่งชาติ (Flood and Coastal Erosion Risk Management : FCERM)’ ซึ่งเป็นรากฐานสำคัญของระบบจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมในปัจจุบัน

โดยยุทธศาสตร์นี้อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.การจัดการน้ำท่วมและน้ำปี 2010 (Flood and Water Management Act 2010) ซึ่งมีการปรับปรุงล่าสุดเมื่อปี 2020 เพื่อรองรับผลกระทบจากภาวะโลกรวนที่รุนแรงยิ่งขึ้นในอีกหลายทศวรรษข้างหน้า

สำหรับยุทธศาสตร์ FCERM มีการกำหนดบทบาทของหน่วยงานหลักอย่างชัดเจน โดยสำนักงานสิ่งแวดล้อม (Environment Agency) รับหน้าที่เป็นผู้นำเชิงยุทธศาสตร์ด้านการป้องกันน้ำท่วมและการกัดเซาะชายฝั่งทั่วอังกฤษ มีหน้าที่ประเมินความเสี่ยงระดับประเทศ ออกแบบมาตรฐานความปลอดภัย และจัดการโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ เช่น คันกันน้ำและประตูน้ำ

ขณะที่หน่วยงานท้องถิ่น เช่น Lead Local Flood Authorities (LLFAs), สภาท้องถิ่น บริษัทน้ำ และคณะกรรมการด้านการระบายน้ำ ต่างมีหน้าที่ดูแลระบบระบายน้ำ น้ำผิวดิน น้ำใต้ดิน และทางน้ำขนาดเล็ก รวมถึงการวางผังเมืองที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม ซึ่งโครงสร้างการทำงานแบบหลายภาคส่วนเช่นนี้ ทำให้การบริหารจัดการน้ำท่วมของอังกฤษ มีการบูรณาการทั้งในระดับประเทศและระดับท้องถิ่นที่เชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ

สำหรับแนวทางปฏิบัติที่สำคัญของยุทธศาสตร์ FCERM ได้แก่

การใช้แนวทางรับมือตามธรรมชาติ (Nature-based Solutions) เช่น การฟื้นฟูพื้นที่ชุ่มน้ำ การสร้างพื้นที่รับน้ำธรรมชาติ การเปิดพื้นที่น้ำท่วมหลากตามฤดูกาล และการออกแบบพื้นที่สีเขียวและพื้นที่น้ำภายในเมือง เพื่อช่วยชะลอน้ำ ลดระดับน้ำสูงสุด และเพิ่มความสามารถในการกักเก็บน้ำในระบบนิเวศตามธรรมชาติ โดยแนวคิดนี้สะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากการ ‘กันน้ำออก’ มาเป็นการ ‘อยู่กับน้ำอย่างปลอดภัย’

การวางผังเมืองและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ให้สอดคล้องกับความเสี่ยงด้านน้ำและชายฝั่ง โดยหน่วยงานท้องถิ่นต้องพิจารณาความเสี่ยงด้านน้ำทุกครั้งที่มีการอนุมัติการพัฒนาโครงการก่อสร้างใหม่ๆ โดยเฉพาะในพื้นที่น้ำท่วมซ้ำซาก

การเตรียมความพร้อมและการตอบสนองต่อเหตุการณ์ เช่น ระบบเตือนภัยน้ำท่วม, การแจ้งเตือนชายฝั่ง, การรับมือฉุกเฉิน การอพยพ การวางแผนฟื้นฟูหลังน้ำลด โดยสำนักงานสิ่งแวดล้อมและหน่วยงานท้องถิ่นได้ร่วมกันพัฒนาระบบเตือนภัยน้ำท่วมที่มีความแม่นยำสูงขึ้น โดยใช้ข้อมูลสภาพอากาศ ภาพถ่ายดาวเทียม และแบบจำลองน้ำลุ่มน้ำ ซึ่งช่วยให้ประชาชนและหน่วยบริการฉุกเฉินมีเวลาเตรียมตัวก่อนน้ำท่วม อีกทั้งยังกระตุ้นให้เกิดแผนรับมือน้ำท่วมในระดับครัวเรือนและธุรกิจ ภายใต้ยุทธศาสตร์ใหม่ที่รัฐไม่เพียงต้องป้องกัน แต่ยังต้อง ‘เสริมภูมิคุ้มกัน’ ให้ประชาชนสามารถรับมือและฟื้นตัวได้เร็วเมื่อเกิดเหตุการณ์น้ำท่วม

การบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานป้องกันน้ำท่วมและระบบน้ำอย่างต่อเนื่อง โดยหลายพื้นที่ในอังกฤษมีโครงสร้างป้องกันน้ำทะเล แม่น้ำ และชายฝั่งจำนวนมาก การดูแลให้เขื่อน ประตูน้ำ ระบบระบายน้ำทำงานได้ดีจึงเป็นหัวใจของความปลอดภัยในระยะยาว

ความร่วมมือของหลายภาคส่วน ไม่ใช่เพียงรัฐหรือหน่วยงานเดียว แต่รวมหน่วยงานท้องถิ่น ผู้จัดการน้ำ บริษัทน้ำ ผู้วางผังเมือง เกษตรกร ชุมชน ธุรกิจ และภาคประชาสังคม เพื่อให้การจัดการน้ำเป็นงานร่วม มีการแบ่งบทบาทและรับผิดชอบที่ชัดเจน

การใช้ข้อมูล วิทยาศาสตร์ และนวัตกรรมเพื่อวางแผนระยะยาว ประเมินความเสี่ยง และออกแบบมาตรการให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ทั้งนี้ ระหว่างปี 2015-2021 รัฐบาลอังกฤษ ได้ทุ่มงบประมาณราว 2.6 พันล้านปอนด์เพื่อป้องกันน้ำท่วมและกัดเซาะชายฝั่ง ทำให้สามารถช่วยปกป้องบ้านเรือนกว่า 300,000 หลัง

ช่วงระหว่างปี 2021-2027 รัฐบาลยังเพิ่มงบประมาณเป็น 5.2 พันล้านปอนด์เพื่อยกระดับโครงการป้องกันน้ำท่วมในระยะยาว โดยตัวเลขเหล่านี้สะท้อนว่ารัฐมองการป้องกันน้ำท่วมเป็น ‘การลงทุนด้านความมั่นคงสาธารณะ’ ไม่ใช่ค่าใช้จ่ายระยะสั้น เพราะน้ำท่วมหนึ่งครั้งอาจสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจมากกว่างบป้องกันหลายปีรวมกัน

แผนรับมือน้ำท่วมญี่ปุ่น กระจายอำนาจ-ร่วมมือบูรณาการ

สำหรับแผนรับมือภัยพิบัติของประเทศญี่ปุ่น รวมถึงภัยจากน้ำท่วม จะใช้การตัดสินใจแบบกระจายอำนาจ และเน้นความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน โดยใช้ระบบข้อมูลแบบบูรณาการ และมุ่งเน้นไปที่การป้องกันปัญหา

โดยรัฐบาลท้องถิ่นจะบริหารจัดการเหตุฉุกเฉินขนาดเล็ก ในขณะที่รัฐบาลกลางจะบริหารจัดการวิกฤตระดับชาติ ซึ่งทั้งสองประเทศจะทำงานภายใต้กรอบการทำงานเดียวกันเพื่อให้มั่นใจว่าการประสานงานจะราบรื่น

ขณะที่ยังมีการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลที่ทันสมัยในการช่วยป้องกันปัญหา เช่น แบบจำลองเมืองเสมือนจริงเพื่อประเมินและคาดการณ์ความเสี่ยง

นอกจากนี้ญี่ปุ่นยังมีระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่มีประสิทธิภาพ เช่น J-Alert ซึ่งสามารถแจ้งเตือนประชาชนได้ภายในไม่กี่วินาทีผ่านหลากหลายช่องทาง ตั้งแต่ลำโพง โทรทัศน์ วิทยุ อีเมล และโทรศัพท์มือถือ

ซึ่งการเตือนภัยล่วงหน้าที่ครอบคลุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อออกอย่างน้อย 24 ชั่วโมงล่วงหน้า สามารถลดความเสียหายจากภัยพิบัติได้ 30% และเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนว่ามาตรการเชิงรุกสามารถช่วยชีวิตและลดความสูญเสียให้น้อยที่สุดได้อย่างไร

อีกแนวทางที่รัฐบาลญี่ปุ่นให้ความสำคัญไม่แพ้กัน คือการให้ความรู้แก่ประชาชนเกี่ยวกับการเตรียมความพร้อมรับมือภัยพิบัติ โดยมีการจัดฝึกซ้อมและมีโครงการต่างๆ ในโรงเรียน ที่จะช่วยให้รู้วิธีรับมือกับเหตุฉุกเฉินรวมถึงน้ำท่วม

ภาพ: Ana Fernandez/SOPA Images/LightRocket via Getty Images

อ้างอิง: