ไฟฟ้าถือเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่มีความจำเป็นอย่างมากต่อการดำเนินชีวิต เห็นได้จากการที่ไฟดับหนึ่งครั้งผู้คนต่างเดือดร้อนกันถ้วนหน้า แต่ท่ามกลางวิกฤตเงินเฟ้อที่ยังไม่ทันจะคลาย ค่าไฟฟ้ากำลังจะเป็นอีกอย่างที่จะถูกปรับขึ้น ซ้ำเติมยุคข้าวยากหมากแพงให้ประชาชนหลังชนฝากว่าเดิม
มีข่าวแว่วมามาสักพักหนึ่งแล้วว่า ค่าไฟฟ้าจะถูกปรับขึ้น จากพิษสงครามรัสเซีย-ยูเครนที่ดันให้ราคาพลังงานถีบตัวสูงขึ้นอย่างเลี่ยงไม่ได้ โดยที่ผ่านมารัฐบาลพยายามพยุงต้นทุนราคาเชื้อเพลิงจริงเอาไว้ เพื่อไม่ให้ประชาชนแบกรับผลกระทบมากเกินไป จนตอนนี้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เสี่ยงเผชิญกับวิกฤตทางการเงินแทน
อย่างไรก็ตาม หลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่าการขึ้นไฟฟ้าครั้งนี้อาจมีเหตุผลมากกว่าเรื่องราคาพลังงานปรับตัว แต่เป็นผลมาจากปัญหาเชิงนโยบายที่ผิดพลาดของรัฐ และผลักความรับผิดชอบทั้งหมดมาให้ประชาชนแบกรับ
-
ค่าไฟฟ้าคำนวณมาจากอะไร?
ก่อนจะไปพูดถึงประเด็นนโยบาย จำเป็นต้องรู้เบื้องต้นก่อนว่าไส้ในค่าไฟฟ้าในบิลของพวกเรานั้นมีที่มาจากโครงสร้างต้นทุนไฟฟ้าทั้งระบบของประเทศไทย ซึ่งแบ่งออกเป็น 4 ส่วนด้วยกัน
ส่วนแรกคือต้นทุนจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) สองคือต้นทุนซื้อไฟฟ้าจากเอกชน สามคือค่าใช้จ่ายนโยบายภาครัฐ และสุดท้ายคือระบบสายส่งของ กฟผ. อย่างการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) เพื่อขายให้ประชาชนต่อไป
ทั้งหมดนี้จะถูกนำมาคิดรวมในส่วนที่เรียกว่า ‘ค่าไฟฟ้าฐาน’ โดยมาจากต้นทุนค่าไฟฟ้า ณ ปีฐาน หรือในที่นี้คือปี 2558 ที่คิดตั้งแต่ค่าก่อสร้างโรงไฟฟ้า ค่าเชื้อเพลิง จนถึงค่าระบบสายส่ง ส่วนที่สองเรียกว่า ค่า Ft ที่มาจากส่วนต่างระหว่างต้นทุนเชื้อเพลิงจริงตามแต่ละช่วงเวลากับต้นทุนเชื้อเพลิงในปีฐาน ปัจจุบันค่า Ft อยู่ที่ 0.2477 สตางค์ต่อหน่วย
-
โรงไฟฟ้าเยอะ ไฟฟ้าสำรองล้น
หนึ่งในปัญหาด้านนโยบายพลังงานไฟฟ้าที่ วรภพ วิริยะโรจน์ ส.ส. พรรคก้าวไกล อภิปรายไม่ไว้วางใจ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ตลอดจนนักวิชาการคนอื่นๆ ยกขึ้นมาพูดคือ การสร้างโรงไฟฟ้าเพื่อรองรับการผลิตตามแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2561-2580 มีจำนวนมากเกินไป และส่งผลต่อปริมาณไฟฟ้าสำรองล้นเกินความต้องการ
ประเด็นนี้ ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน นักวิชาการอิสระด้านพลังงาน อธิบายเพิ่มเติมว่า เป็นปกติที่แต่ละประเทศจะผลิตไฟฟ้าสำรองไว้ใช้ยามเกิดเหตุฉุกเฉิน โดยตามมาตรฐานกำหนดไฟฟ้าสำรองไว้ที่ 15% แต่ข้อมูลกระทรวงพลังงานในเดือนเมษายนพบว่า เรามีไฟฟ้าสำรองมากถึง 54% หรือ 17,863 เมกะวัตต์
การมีไฟฟ้าสำรองเกินความต้องการขนาดนี้ หมายถึงประชาชนจะต้องแบกรับต้นทุนต่างๆ เป็นเงินกว่า 48,929 ล้านบาทต่อปี หรือคิดง่ายๆ คือ คนไทย 1 คนต้องจ่ายค่าไฟฟ้าโดยเฉลี่ย 2,000 บาทต่อปี ทั้งยังสูญเสียทรัพยากรไปโดยเปล่าประโยชน์จากการ ‘ประกันกำไร’ ให้โรงไฟฟ้าภาคเอกชน
-
นโยบายประกันกำไร แม้ไม่ผลิตก็ต้องจ่าย
เราอาจเข้าใจว่าทุกวันนี้ไฟฟ้าที่ใช้อยู่มาจากการผลิตของ กฟผ. เป็นหลัก ความจริงแหล่งที่มาไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่สุดคือการซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชน ซึ่งคิดเป็น 63% และมีมูลค่ากว่า 440,000 ล้านบาทต่อปี โดยการรับซื้อจากภาคเอกชนนั้นมีอยู่ 3 แหล่ง คือ โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ (IPP) โรงไฟฟ้าขนาดเล็ก (SPP) และจาก สปป.ลาว
การซื้อไฟฟ้าจากเอกชน ไม่ว่ากรณีใดก็ตามต้องทำสัญญาซื้อ-ขายไฟฟ้า หรือเรียกสั้นๆ ว่าสัญญา PPA (Power Purchase Agreement) โดยในสัญญาระบุถึงการประกันความเสี่ยงสำหรับผู้ลงทุนในลักษณะที่ว่า รัฐต้องจ่าย ‘ค่าความพร้อมจ่าย’ (Availability Payment: AP) ให้โรงไฟฟ้าเอกชน ไม่ว่าจะเดินเครื่องการผลิตหรือไม่ก็ตาม ซึ่งข้อมูลในเดือนเมษายน 2565 พบว่า โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ทั้งหมด 12 โรง มีกว่า 6 โรง หรือครึ่งหนึ่งที่ไม่ได้เดินเครื่องเลยแม้แต่วันเดียว และ กฟผ. ต้องจ่ายเงินค่าประกันกำไรให้ถึง 2,166 ล้านบาทต่อเดือน อีกทั้งต้องจ่ายส่วนค่าผ่านท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ที่ไม่มีก๊าซผ่าน ให้โรงไฟฟ้าเอกชนอีกประมาณ 700 ล้านบาท
วรภพแสดงความเห็นว่า เรื่องดังกล่าวเกี่ยวพันกับโครงสร้างก๊าซธรรมชาติของประเทศไทยด้วย เนื่องจากภาครัฐในฐานะผู้กำหนดค่าผ่านท่อกลับเซ็ตมาตรฐานให้ ปตท. ได้กำไรค่อนข้างสูง หรืออัตราผลตอบแทนภายใน (Internal Rate of Return: IRR) อยู่ที่ 18% ทั้งที่เป็นธุรกิจผูกขาด ไม่ได้แบกรับความเสี่ยงใดๆ
-
ซื้อไฟโรงเล็กก่อนโรงใหญ่ ยิ่งจ่ายแพง
อีกตัวการที่มีผลต่อราคาไฟฟ้าคือ นโยบายสนับสนุนซื้อไฟฟ้าจากรายย่อยก่อนรายใหญ่ แม้จะดูเป็นแนวทางที่ดี แต่ข้อมูลจากเว็บไซต์ของสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) พบว่า ค่าซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่อยู่ในอัตราประมาณ 3.60 บาทต่อหน่วย ขณะที่ค่าซื้อโรงไฟฟ้าขนาดเล็กอยู่ที่ 4 บาทต่อหน่วย และเป็นผู้ขายไฟให้ กฟผ. มากถึง 30%
ยิ่งกว่านั้นโรงไฟฟ้าขนาดเล็กต้องจ่ายค่าก๊าซแพงกว่าโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ เพราะโครงสร้างราคาขายก๊าซที่คำนวณจากค่าเนื้อก๊าซและกำไรบวกเพิ่มนั้น โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่จะคิดที่ 1.75% ขณะที่โรงไฟฟ้าขนาดเล็กคิดสูงถึง 9.33% ดังนั้น ต้นทุนในการผลิตของโรงไฟฟ้าขนาดเล็กจึงมีราคาสูง
-
เสียงจากรัฐ
เมื่อถูกโจมตี ทาง กฟผ. ได้ออกมาชี้แจงแต่ละประเด็นที่ถูกตั้งคำถาม เช่น เรื่องการวางแผนกำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ เหตุที่ต้องมีมากกว่าความต้องการ ก็เพื่อรองรับการเติบโตทางเศรษฐกิจ และตั้งรับกรณีโรงไฟฟ้าหรือระบบส่งขัดข้อง ประกอบกับในช่วงเกือบ 3 ปีที่ผ่านมา โรคโควิดและปัญหาเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลก ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าต่ำกว่าคาดการณ์ กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศจึงสูงกว่ากรณีปกติ คณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) จึงแต่งตั้งคณะทำงานบริหารจัดการกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศ เพื่อพิจารณาแนวทางในการบริหารกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองให้อยู่ในระดับเหมาะสม
ด้าน สุพัฒนพงษ์ พันธ์มีเชาว์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน กล่าวต่อการอภิปรายไม่ไว้วางใจเช่นกันว่า รัฐบาลกำลังปรับกำลังการผลิตลดลง 50,000 เมกะวัตต์ และตามแผนปี 2565 จะลดลง 3,000 เมกะวัตต์ เมื่อคำนวณกำลังการผลิตที่พึ่งพาได้ ตัวเลขไฟฟ้าสำรองจะเหลือ 35% ถึงจะคงสูงกว่า 15-20% แต่ก็เป็นเรื่องของการคาดการณ์ล่วงหน้าตามแผนพัฒนากาลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2561-2580
ในส่วนของนโยบายรับซื้อโรงไฟฟ้าขนาดเล็กก่อนโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ กฟผ. ระบุว่า เป็นไปตามนโยบายที่ภาครัฐกำหนด โดยภาครัฐเป็นผู้คัดเลือกผู้ผลิตไฟฟ้าฯ ที่มีราคาต่ำสุดในช่วงเวลานั้นๆ ผ่านความเห็นชอบจาก กกพ. และ กพช. ขณะที่ กฟผ. เป็นเพียงผู้รับซื้อไฟฟ้าตามราคาที่รัฐกำหนด และดำเนินการตามระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าฯ ที่มีความโปร่งใสและตรวจสอบได้เท่านั้น
ภาระค่าเชื้อเพลิง 83,010 ล้านบาท จึงเป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นจริงจากการผลิตไฟฟ้าช่วงที่ผ่านมา รวมถึงส่วนต่างในการพยุงค่า Ft เพื่อบรรเทาค่าใช้จ่ายของประชาชน ไม่ได้เกิดจากการที่ กฟผ. รับซื้อไฟฟ้าจากเอกชน
กฟผ. จึงจำเป็นต้องปรับขึ้นค่า Ft งวดเดือนกันยายน-ธันวาคม 2565 จากเดิม 24.77 สตางค์ เป็น 93.43 สตางค์ เมื่อรวมกับค่าไฟฟ้าฐานประมาณ 3.79 บาท ประชาชนจึงต้องจ่ายค่าไฟเพิ่มเป็น 4.72 บาทต่อหน่วย เพราะสถานการณ์นี้หากไม่รีบแก้ไข จะทำให้ กฟผ. มีปัญหาเรื่องสภาพคล่อง ส่งผลด้านลบต่อความสามารถในการผลิตไฟฟ้าเพื่อป้อนให้กับระบบ
-
แก้ปัญหาให้ตรงจุด
ชื่นชมมีความเห็นว่า แม้ระยะหลังมานี้เศรษฐกิจจะไม่ได้โตตามเป้าหมาย จนมีไฟฟ้าสำรองเกินจำเป็น แต่การสร้างโรงไฟฟ้ายังคงได้รับอนุมัติเพิ่มด้วยเหตุผลเรื่องความมั่นคงทางพลังงาน ซึ่งปัญหาเรื่องความมั่นคงไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่ามีโรงไฟฟ้าไม่เพียงพอ แต่การบริหารจัดการต่างหากที่ไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น รัฐจึงควรแก้ไขให้ตรงจุด ยกตัวอย่างเรื่องการปรับค่ากำไรบวกเพิ่มของโรงไฟฟ้าขนาดเล็กให้อยู่ที่ 1.7% เท่าโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ จะสามารถช่วยลดราคาค่าไฟฟ้าได้ก่อนถึงมือผู้บริโภค
นอกจากนี้ การนำราคาก๊าซไปผูกกับราคาค่าขนส่งผ่านท่อต้องปรับเปลี่ยนเช่นกัน โดยเสนอให้กำหนดเพดานราคาก๊าซไม่เกิน 200 บาทต่อล้าน BTU (หน่วยวัดมาตรฐานที่ใช้วัดค่าความร้อนของพลังงานชนิดต่างๆ) และกำหนดค่าประสิทธิภาพที่ 2% เพียงเท่านี้ประเทศจะลดภาระค่าไฟฟ้าได้ประมาณ 500 ล้านบาทต่อปี ยิ่งหากปรับค่ากำไรบวกเพิ่มและค่าขนส่งด้วย จะทำให้ประเทศประหยัดเงินได้ถึง 9,000 ล้านบาทต่อปีเลยทีเดียว
ส่วนเรื่องปัญหาราคาพลังงาน ชื่นชมเสนอว่ายังมีวิธีอื่นอีกที่สามารถทำได้นอกจากปรับขึ้นค่า Ft เป็นที่ทราบกันดีว่าก๊าซธรรมชาติสำหรับผลิตไฟฟ้าในประเทศมีทั้งซื้อมาจากภาคเอกชนและต่างประเทศ โดยจากอ่าวไทยมีราคาถูกที่สุด รองลงมาเป็นเมียนมา และก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ตามลำดับ ทั้ง 3 แหล่งนี้จะถูกคิดรวมกันเป็นราคาเนื้อก๊าซ (Pool Gas)
ทว่าก๊าซจากอ่าวไทยจำนวนหนึ่งที่ขายให้กับ ปตท. ไม่ได้คิดตามราคา Pool แต่คิดตามราคาตั้งต้น สวนทางกับคุณภาพก๊าซจากอ่าวไทยที่เป็นก๊าซเกรดดี สามารถนำไปกลั่นหรือทำกระบวนการทางปิโตรเคมีเพื่อสร้างผลิตภัณฑ์มูลค่าสูงได้ นี่จึงเป็นอีกประเด็นที่ควรเปลี่ยนแปลงทางด้านนโยบาย เพราะไฟฟ้าเป็นสาธารณูปโภค ขณะที่ปิโตรเคมีบางส่วนใช้ในประเทศ และบางส่วนเพื่อการส่งออกแสวงผลกำไร กลับได้ใช้ก๊าซคุณภาพสูงในราคาต่ำ ส่วนผู้บริโภคต้องรับต้นทุนค่าไฟที่แพงขึ้นเพราะนำเข้าเนื้อก๊าซจากต่างประเทศ
โดยหากคิดตามราคา Pool จะสามารถลดภาระต้นทุนค่าไฟได้ถึง 40,000 ล้านบาทต่อปี ทั้งยังเป็นการจัดสรรผลประโยชน์ของก๊าซธรรมชาติที่มีอยู่ในประเทศของเราเองในรูปแบบที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น
นอกจากนี้ ทางคณะกรรมการนโยบาย สภาองค์กรของผู้บริโภค (สอบ.) ก็เสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาด้วยการขอให้รัฐบาลควรยุติการอนุมัติรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าใหม่เข้าระบบ รวมถึงชะลอการลงนามสัญญาซื้อ-ขายไฟฟ้ากับ สปป.ลาว ที่ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วน แต่จะกระทบภาระค่าไฟของประชาชนในอนาคตออกไปก่อน
สำหรับหน่วยงานกำกับดูแลอย่าง กพช. ควรทบทวนและปรับปรุงต้นแบบสัญญา PPA ใหม่ ในการลดหรือยกเลิกเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้าที่ระบุว่า ‘ไม่มีการผลิตก็ต้องจ่าย’ เพื่อช่วยให้ประชาชนไม่ต้องจ่ายค่าไฟฟ้าเกินสมควรเช่นที่เป็นอยู่
สุดท้าย กบง. ควรทบทวนการทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ตามเป้าหมายการลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้เป็นศูนย์ ที่สำคัญการวางนโยบายไฟฟ้า รัฐควรคำนึงการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนด้วย เพราะความผิดพลาดเพียงเล็กน้อย ย่อมหมายถึงผลกระทบต่อประชาชน 69 ล้านคนทั้งประเทศ
อ้างอิง:
