จนถึงวันนี้ ไม่ว่าผู้อ่านจะเห็นด้วยหรือไม่กับโครงการดิจิทัลวอลเล็ต (Digital Wallet) ของรัฐบาลภายใต้การนำของ เศรษฐา ทวีสิน การเดินหน้าต่อของโครงการดังกล่าวคงสร้างผลกระทบไม่มากก็น้อยต่อผู้อ่าน ไม่ว่าในฐานะของผู้บริโภคหรือผู้ขายสินค้า
ที่ผ่านมาหนึ่งในข้อกังวลหลักของนักเศรษฐศาสตร์ต่อโครงการดิจิทัลวอลเล็ตคือผลกระทบต่อหนี้สาธารณะ (Public Debt) แน่นอนว่าการเพิ่มการใช้จ่ายของรัฐบาลไม่จำเป็นต้องเพิ่มหนี้สาธารณะเสมอไป แต่หนทางที่รวดเร็วและตรงไปตรงมาที่สุดในระยะสั้นที่จะ Finance ค่าใช้จ่ายของรัฐบาลที่เกิดขึ้นในโครงการต่างๆ คือการกู้ยืม ซึ่งนำไปสู่การขาดดุลหากไม่มีการเปลี่ยนแปลงในรายรับภาครัฐ และนำไปสู่หนี้สาธารณะในที่สุด
เราสามารถแบ่ง Debate ในเรื่องหนี้สาธารณะออกเป็น 3 แขนง คือ 1. หนี้สาธารณะส่งผลอย่างไรต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 2. หนี้สาธารณะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังหรือไม่ และ 3. หนี้สาธารณะเป็นต้นตอของวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจหรือเปล่า ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนาเช่นไทยนั้น การรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้สอดคล้องกับระดับของการพัฒนาประเทศภายใต้ความไม่แน่นอนที่เกิดขึ้นเป็นโจทย์ที่ท้าทายของประเทศ บทความนี้จึงเน้นไปที่เรื่องแรก คือความสัมพันธ์ระหว่างหนี้สาธารณะและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
สำหรับกรอบแนวคิด (Analytical Framework) ในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหนี้สาธารณะกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจนั้น นักเศรษฐศาสตร์มี Conventional View ที่ว่า หนี้สาธารณะอาจสร้างคุณต่อเศรษฐกิจในแง่ของการเพิ่มการผลิตและการจ้างงาน รวมถึงการกระตุ้นอุปสงค์มวลรวม (Aggregate Demand) ขณะเดียวกัน นโยบายการคลังแบบขยายตัว (Expansionary Fiscal Policies) ก็อาจมีโทษต่อเศรษฐกิจ อันเนื่องมาจากระดับราคาของสินค้าและบริการ รวมถึงอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น ทำให้ความน่าสนใจในการลงทุนหมดลงไป (Crowding Out Effect) รวมไปถึงมุมมองที่ว่า การเพิ่มการขาดดุลงบประมาณ (Fiscal Deficit) ทำให้การออมสาธารณะ (Public Saving) ลดลง ในขณะที่การออมส่วนภาคเอกชน (Private Saving) เพิ่มไม่เร็วมากพอที่จะชดเชยการลดลงของการออมสาธารณะ ทำให้การออมของประเทศ (National Saving) ลดลง และเมื่อการออมของประเทศลด การลงทุนย่อมลดลง ทำให้สต็อกทุนลด และการผลิตลดลงตามลำดับ อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างหนี้สาธารณะกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมีความซับซ้อนในตัวของมันเอง และนักเศรษฐศาสตร์ก็ยังไม่มีคำตอบที่แน่ชัดเท่าไรนัก
หลังจาก Hamburger Crisis ในปี ค.ศ. 2008 นักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากหันมาให้ความสนใจกับผลกระทบของหนี้สาธารณะต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยงานวิจัยที่มีชื่อเสียงและมีอิทธิพลต่อการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะของหลายประเทศ คืองานของ Reinhart and Rogoff (2010) ที่ได้วิเคราะห์ผลกระทบของหนี้สาธารณะต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจผ่านกรอบการวิเคราะห์ที่ชื่อว่า ‘Threshold Model Analysis’ ซึ่งเป็นการดูว่าความสัมพันธ์ระหว่างหนี้สาธารณะต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจนั้นมีลักษณะเป็นเส้นตรง (Linear) หรือไม่ และทิศทางของความสัมพันธ์เปลี่ยนไปหรือไม่ตามระดับของสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (ต่อไปนี้เรียก Debt-to-GDP Ratio) งานศึกษาพบ ‘Weak Correlation’ ระหว่างหนี้สาธารณะกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยมีข้อค้นพบสำคัญคือ หนี้สาธารณะกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมีความสัมพันธ์ในทิศทางเดียวกันเมื่อ Debt-to-GDP Ratio ต่ำกว่าร้อยละ 90 และความสัมพันธ์เป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม เมื่อ Debt-to-GDP Ratio มากกว่าร้อยละ 90 ทั้งนี้ มีข้อถกเถียงพอสมควรเกี่ยวกับ Threshold ที่ค้นพบ แต่งานวิจัยในภายหลังของ Reinhart et al. (2012) ยังยืนยันข้อค้นพบเดิม
ทั้งนี้ มีงานศึกษาอีกจำนวนหนึ่งที่ได้ข้อค้นพบใกล้เคียงกับงานของ Reinhart and Rogoff เช่นงานของ Checherita-Westphal and Rother (2012) พบว่า Threshold อยู่ที่ระหว่างร้อยละ 90-100 โดยศึกษาในกลุ่มประเทศยุโรป ระหว่างปี ค.ศ. 1970-2009 ซึ่งสอดคล้องกับงานของ Woo and Kumar (2015) ที่พบ Threshold ในระดับใกล้เคียงกัน
อย่างไรก็ตาม งานศึกษานี้มีข้อจำกัดในเรื่องระดับของ Threshold ที่นักวิจัยคนอื่นๆ มองว่ามันถูกกำหนดตามอำเภอใจ (Arbitrary) และผลการศึกษามีปัญหาทางเศรษฐมิติที่เกิดขึ้น (ศัพท์เทคนิคเรียกว่า ปัญหา Reverse Causality) ทั้งนี้ มีงานศึกษาอื่นที่พบ Threshold ที่ต่างกันออกไป ไม่ว่าจะเป็น Panizza and Presbitero (2014), Pescatori et al. (2014) และ Eberhardt and Presbitero (2015) ที่ไม่พบความสัมพันธ์ระหว่าง Debt-to-GDP Ratio และมองว่า (Magic) Threshold หรือระดับของ Debt-to-GDP Ratio ที่เปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่าง Debt-to-GDP Ratio กับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจาก ‘บวก’ เป็น ‘ลบ’ นั้นไม่มีอยู่จริง
ทั้งนี้ งานวิจัยในระยะหลังใช้ Dynamic Panel Threshold Model ซึ่งเป็นความพยายามของนักวิจัยในการแก้ไขปัญหา Endogeneity โดย Baum et al. (2013) ใช้ข้อมูลของประเทศในยุโรปจำนวน 12 ประเทศ ระหว่างปี ค.ศ. 1990-2010 พบว่า ในระยะสั้นนั้นหนี้สาธารณะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจ แต่มี Debt-to-GDP Ratio Threshold อยู่ที่ร้อยละ 67 ขณะที่ Zaghdoudi (2020) ใช้ข้อมูลในประเทศรายได้ปานกลางและรายได้ต่ำ ระหว่างปี ค.ศ. 2002-2016 พบว่าหนี้สาธารณะที่เป็นอันตรายต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นเมื่อ Debt-to-GDP Ratio สูงกว่าร้อยละ 15.28 ซึ่งถือว่าเป็นสัดส่วนที่ต่ำเมื่อเทียบกับงานวิจัยชิ้นอื่นๆ
เมื่อเร็วๆ นี้ Philipp Heimberger นักเศรษฐศาสตร์ที่ Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW) ได้ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างหนี้สาธารณะกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยวิธีการวิเคราะห์อภิมาน (Meta-Regression Analysis) ตีพิมพ์งานวิจัยในวารสาร Journal of Economic Surveys โดยศึกษาจากงานวิจัยจำนวน 47 ชิ้น พบว่าการเพิ่มขึ้นของ Debt-to-GDP Ratio เท่ากับ 10 จุดเปอร์เซ็นต์ นำไปสู่การลดลงของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเท่ากับร้อยละ 0.14 จุดเปอร์เซ็นต์ อย่างไรก็ตาม เมื่อประมาณค่าผลการศึกษาโดยขจัดปัญหาทางเศรษฐมิติออกไปแล้ว ไม่พบว่าการเพิ่มขึ้นของ Debt-to-GDP Ratio สร้างความเสียหายต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแต่อย่างใด นอกจากนั้นยังไม่พบว่ามีค่า Threshold ใดสามารถใช้อ้างอิงได้ในทุกประเทศ/กลุ่มประเทศ
เมื่อพิจารณางานวิจัยในภาพรวมในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา จะเห็นว่างานวิจัยเชิงประจักษ์มีลักษณะ Mixed Results กล่าวคือไม่มีตัวเลขเดี่ยวๆ ว่า Threshold ควรจะเป็นเท่าไรกันแน่ และผลการศึกษามีความ Sensitive ต่อช่วงเวลาและกลุ่มประเทศที่ทำการศึกษา
นัยในเชิงนโยบายที่เกิดขึ้นคือ ณ ปัจจุบันยังไม่มีหลักฐานเชิงประจักษ์ที่แน่ชัดที่ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นเร่งด่วนที่จะลดระดับของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพื่อลดผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายจึงควรมีความระมัดระวังในการยึดมั่นในตัวเลข Debt-to-GDP Ratio ที่ค่าใดค่าหนึ่ง (เช่น ร้อยละ 60 หรือ 70) ในการประเมินนโยบายหรือโครงการใดๆ ที่อาจทำให้ Debt-to-GDP Ratio เพิ่มขึ้น
แม้งานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์จะไม่ได้ชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนถึงผลดีและผลเสียของสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ประโยชน์และโทษของนโยบายสาธารณะไม่ได้มีแค่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่รวมถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการดังกล่าว โดยเฉพาะในวันที่ไทยมีโจทย์ใหญ่ท้าทายรออยู่ ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ การศึกษา รวมถึงการเข้าสู่สังคมสูงวัย การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะที่เกิดจากหนี้ที่มีคุณภาพและประโยชน์ส่งตรงถึงมือผู้ที่ต้องการความช่วยเหลืออาจเป็นสิ่งสำคัญมากกว่าในปัจจุบัน
