ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 10 เมษายน รัฐบาลนำโดย เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แถลงความคืบหน้าของ ‘ดิจิทัลวอลเล็ต’ โครงการเรือธงของรัฐบาล ซึ่งคาดว่าจะใช้งบประมาณถึง 500,000 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็น 3% ของ GDP ไทยโดยประมาณ
อย่างไรก็ดี รัฐบาลประเมินว่าโครงการดังกล่าวจะกระตุ้นเศรษฐกิจได้ราว 1.2-1.8% เท่านั้น (นับเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลคำนวณผลการกระตุ้น GDP ออกมาเป็นทางการ)
สำหรับผลกระทบทางการคลัง (ตามแผนการคลังระยะปานกลางปีงบประมาณ 2568-2571 ฉบับทบทวน) คาดว่าดิจิทัลวอลเล็ตจะดันการขาดดุลทางการคลัง และระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงแตะระดับประวัติการณ์
โดยรัฐบาลคาดว่าจะขาดดุลงบประมาณจำนวน 865,700 ล้านบาท (ขาดดุล 4.42% ต่อ GDP) ในปี 2568 ขณะที่สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP คาดว่าจะแตะ 67.57% ในปี 2567
สถานการณ์ดังกล่าวน่ากังวล และจะส่งผลกระทบต่อฐานะการคลังไทยในแง่มุมอื่นๆ อย่างไร? รวมถึงประเมินความเสี่ยงที่ไทยจะถูกปรับลดอันดับเครดิตเรตติ้งกับ รศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ
ประเมินผลกระทบต่อฐานะการคลังไทย
รศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ อธิบายว่า การจะเข้าใจเรื่องผลกระทบ (Impact) ของโครงการดิจิทัลวอลเล็ต จำเป็นต้องเข้าใจบริบทภาคการคลังของไทยก่อน
โดยชี้ให้เห็นว่า ปัจจุบันการคลังไทยกำลังเจอกับ ‘โรคเรื้อรัง’ นั่นคือการขาดดุลทางการคลังมาอย่างยาวนานร่วม 2 ทศวรรษ สะท้อนว่ารัฐบาลไทยมีวินัยการคลังที่อ่อนแอมาก และในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ สิ่งที่เป็นห่วงคือโครงการดิจิทัลวอลเล็ตกำลังสร้างความเสี่ยงทางการคลังเพิ่มเติม นั่นคือความเสี่ยงที่จะสูญเสียความเชื่อมั่นจากนักลงทุนต่างประเทศ
ตามข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง แสดงให้เห็นว่า ครั้งสุดท้ายที่ดุลเงินงบประมาณ (Budgetary Balance) ไทยเป็นบวกคือปี 2548 หรือเมื่อ 19 ปีก่อน
ทั้งนี้ การทำงบประมาณขาดดุลการคลัง (Deficit Budget) หมายถึง การจัดทำงบประมาณให้มี ‘รายจ่าย’ มากกว่า ‘รายรับ’ ทำให้รัฐบาลต้องชดเชยการขาดดุลงบประมาณด้วยการกู้เงินอย่างต่อเนื่อง
“ที่น่ากังวลคือ ขนาดการขาดดุลทางการคลังของไทยกำลังใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ จากเดิมที่ขาดดุล 1-2% ต่อ GDP ณ วันนี้ไทยขาดดุลทางการคลัง 3-4% ต่อ GDP ก็กลายเป็นเรื่องปกติ” รศ.ดร.อธิภัทรกล่าว
ตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2568-2571) ฉบับทบทวน ที่ ครม. มีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 2 เมษายน แสดงให้เห็นว่าในปีงบประมาณ 2568-2571 รัฐบาลวางแผนว่าจะขาดดุลงบประมาณ 4.42%, 3.42%, 3.21% และ 3.01% ต่อ GDP ตามลำดับ คิดเป็นจำนวน 865,700 / 703,000 / 693,000 และ 683,000 ล้านบาทตามลำดับ
“ความอ่อนแอของวินัยการคลังนำมาซึ่งความเสี่ยงใหม่ของประเทศ คือความเสี่ยงต่อการสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างประเทศ ยิ่งเมื่อเจอดิจิทัลวอลเล็ตเข้ามา ก็ยิ่งซ้ำเติมภาพของความเสี่ยงเหล่านี้ วันนี้ เขาไม่ได้มองว่าภาคการคลังเป็นจุดแข็งของประเทศไทยอีกแล้ว” รศ.ดร.อธิภัทรกล่าว
ไทยเสี่ยงถูกปรับลดอันดับเครดิต? หากรัฐบาลเดินหน้าดิจิทัลวอลเล็ต
นอกจากประเด็นการขาดดุลงบประมาณแล้ว รศ.ดร.อธิภัทรยังแสดงความกังวลต่ออัตราส่วนภาระดอกเบี้ยรัฐบาลต่อรายได้ที่อาจปรับเพิ่มขึ้นทะลุ 10% ทำให้ไทยเสี่ยงถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อ (Credit Rating) หรือมุมมอง (Outlook)
“ปัจจุบันภาระดอกเบี้ยต่อรายได้อยู่ที่ประมาณ 9% ถ้ารัฐบาลทำดิจิทัลวอลเล็ต ซึ่งต้องใช้ทุนถึง 500,000 ล้าน ก็จะผลักดันให้ภาระหนี้หรือภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ขึ้นไปเฉียด 10%
และสิ่งที่น่ากังวลคือ 10% เป็นเพดานของ Investment Grade ดังนั้น เราก็มีความเสี่ยงมากขึ้นว่าอาจถูกลดอันดับมุมมอง (Outlook) หรืออาจถูกลดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) ได้”
รศ.ดร.อธิภัทรอธิบายว่า ภาระดอกเบี้ยต่อรายได้ถือเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดสำคัญที่สถาบันจัดอันดับเครดิตเรตติ้งต่างๆ (Credit Rating Agencies) ใช้ประเมิน โดยยกตัวอย่างว่า “ปกติเวลาคนกู้เงิน ธนาคารก็ต้องดูว่าภาระดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายเทียบกับรายได้ของผู้กู้สมเหตุสมผลหรือไม่ ในกรณีของการดูความน่าเชื่อถือของประเทศไทย สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อก็ต้องดูเหมือนกันว่า ภาระดอกเบี้ยของรัฐบาลเทียบกับประมาณการรายได้จากภาษีจากแหล่งต่างๆ สมเหตุสมผลหรือเปล่า”
ประเมิน 3 แหล่งเงินที่รัฐบาลเตรียมใช้ทำดิจิทัลวอลเล็ต
ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 10 เมษายนที่ผ่านมา ลวรณ แสงสนิท ปลัดกระทรวงการคลัง แถลงว่า แหล่งเงินใช้ทำดิจิทัลวอลเล็ตจะมาจาก 3 แหล่ง ได้แก่ เงินงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 จำนวน 152,700 ล้านบาท การดำเนินโครงการผ่านหน่วยงานของรัฐ (ม.28) จำนวน 172,300 ล้านบาท และการบริหารจัดการเงินงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 จำนวน 175,000 ล้านบาท
โดย รศ.ดร.อธิภัทรมองว่า การไฟแนนซ์ผ่านธนาคารของรัฐ หรือมาตรา 28 เป็นทางเลือกที่แย่ที่สุด เนื่องจากเหมือนเป็นการซุกหนี้รัฐบาลไว้ที่ธนาคารของรัฐ และไม่ได้มีกำหนดการที่ชัดเจนว่าจะคืน (ธนาคารของรัฐต่างๆ) เมื่อไร เป็นการสร้างผลเสียต่อวินัยการคลัง
นอกจากนี้ ยังอาจส่งผลเสียในระยะยาวต่อสภาพคล่อง และความสามารถในการบรรลุพันธกิจต่างๆ ของธนาคารแห่งรัฐเหล่านั้น
ทำไมรัฐบาลถึงเลือกใช้เงินจาก ม.28?
รศ.ดร.อธิภัทรอธิบายว่า ในทางเศรษฐศาสตร์ การใช้มาตรา 28 เรียกว่ากิจกรรมกึ่งการคลัง ซึ่งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) มองว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ของรัฐบาลประเทศที่กำลังพัฒนา โดยเฉพาะประเทศในแถบลาตินอเมริกา รวมถึง ประเทศไทยก็ใช้เยอะในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมา
“กิจกรรมกึ่งการคลังนี้มีข้อดีคือ ทำให้รัฐตอบสนองต่อความกดดันของเศรษฐกิจได้ทันที ไม่ต้องไปรอกระบวนการงบประมาณที่ใช้เวลาหลายเดือน ตัวอย่างเช่น ถ้าเศรษฐกิจแย่ก็อาจให้ออมสินออกสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ และให้ ธ.ก.ส. ช่วยเกษตรกรได้เลย
แต่ข้อเสียคือ ความโปร่งใสมีน้อยมาก ที่รัฐบาลชอบใช้เป็นเพราะว่าสามารถใช้ได้เลย ไม่ต้องรับรู้การเป็นหนี้สาธารณะ ซึ่งเป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์กังวลมาโดยตลอด
ดังนั้น จึงมีความพยายามจะจัดการกับ (กิจกรรมกึ่งการคลัง) ตัวนี้ โดยในประเทศไทยได้ทำผ่านการกำหนดเพดาน ผ่าน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังปี 2561” รศ.ดร.อธิภัทรกล่าว
ข้อแนะนำสำหรับโครงการดิจิทัลวอลเล็ตต่อรัฐบาล
โดย รศ.ดร.อธิภัทรประเมินว่า ด้วยเงื่อนไขทางการเมืองในปัจจุบัน รัฐบาลน่าจะต้องทำโครงการดิจิทัลวอลเล็ตแน่นอน ดังนั้นสิ่งที่สำคัญในระยะต่อไปคือ รัฐบาลจะต้องออกแบบมาตรการนี้ให้ส่งผลต่อเศรษฐกิจมากที่สุด ไม่ให้การกระตุ้นสิ้นสุดอยู่เพียงไตรมาสเดียว โดยมีข้อเสนอต่างๆ ดังนี้
- จูงใจให้คนใช้เงินกับร้านเล็ก ยิ่งเล็กยิ่งดี
รศ.ดร.อธิภัทรระบุว่า จากการถอดบทเรียนโครงการ ‘คนละครึ่ง’ ของรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา การศึกษาแสดงให้เห็นว่า การสนับสนุนร้านเล็กมีข้อดีคือ ทำให้ร้านเล็กเป็นที่รู้จักของประชาชนมากขึ้น และมีฐานลูกค้ามากขึ้น ทำให้ผลของโครงการต่อยอดขายไม่จำกัดแค่ระยะเวลาที่มีโครงการเท่านั้น แต่หลังโครงการจบไปแล้ว ยอดขายของร้านเล็กก็ยังเพิ่มอยู่
- พยายามจำกัดให้ใช้กับสินค้าหรือบริการในประเทศ (Local Content)
รศ.ดร.อธิภัทรแนะอีกว่า รัฐบาลควรพยายามจำกัดให้โครงการใช้กับสินค้าหรือบริการในประเทศ (Local Content) เนื่องจากการจำกัดดังกล่าวจะส่งผลดีไม่ใช่เพียงต่อร้านค้าเท่านั้น แต่ไปถึงห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) ของร้านค้าได้อีก
- ขยายรายการสินค้าเข้าโครงการไปยังร้านค้ากลุ่มบริการ
นอกจากนี้ รศ.ดร.อธิภัทรกล่าวอีกว่า รัฐบาลควรขยายรายการสินค้าเข้าโครงการไปยังร้านค้ากลุ่มบริการ (Service) เนื่องจากกลุ่มบริการนี้คือ Local Content แทบทั้งหมด ตัวอย่างเช่น ร้านตัดผม ร้านเสริมสวย ร้านนวด
ทั้งนี้ ตามแถลงการล่าสุดของรัฐบาลระบุว่า โครงการดิจิทัลวอลเล็ตสามารถใช้ได้กับสินค้าทุกประเภท ‘ยกเว้น’ สินค้าอบายมุข น้ำมัน บริการ และออนไลน์
“ในฐานะนักวิชาการ เรามองว่าถ้าต้องทำอยู่แล้ว ทำอย่างไรให้มันได้ผล (Work) ที่สุด เราก็ไม่อยากเห็นว่าเงินที่ใช้ไปมันหยุดแค่ไตรมาสเดียว ถ้าไปใส่เงินแล้วกลายเป็นว่าการใช้จ่ายเงินมันหยุดอยู่ที่ไตรมาสเดียวก็จะเป็นบทเรียนราคาแพงของการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นว่า เราใส่เงินไป 5 แสนล้านบาทแล้ว แต่ว่าไม่สามารถยกระดับการเติบโตระยะยาวของประเทศได้” รศ.ดร.อธิภัทรกล่าว
ไทยจะฟื้นวินัยทางการคลังในระยะ (ยาว) ข้างหน้าได้อย่างไร?
สำหรับการเสริมสร้างกันชน (Buffer) ทางการคลัง รศ.ดร.อธิภัทรมองว่า การฟื้นในระยะสั้นแทบจะเป็นไปไม่ได้แล้ว เนื่องจากรัฐบาลได้กำหนดแผนการคลังระยะปานกลางที่ใช้ช่องว่างทางการคลัง (Policy Space) ไปแทบจะหมดแล้ว
ส่วนในระยะยาว รศ.ดร.อธิภัทรกล่าวว่า รัฐบาลอาจเสริมสร้างกันชนได้ผ่านการหารายได้เพิ่มเพื่อตอบโจทย์ความเป็นธรรม โดยไม่ทำให้ส่งผลต่อเศรษฐกิจมากเกินไป หลังจากในทศวรรษที่ผ่านมา รายได้ของรัฐบาลไทยลดลงต่อเนื่องจาก 16% เหลือราว 10% ของ GDP เท่านั้น แม้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบ (Informal Sector) ไทยจะลดลงอย่างต่อเนื่อง
นอกจากนี้ ในฐานะนักวิชาการ ก็อยากเห็นกรอบการควบคุมวินัยการเงินการคลังที่เข้มแข็งและโปร่งใสกว่านี้
“ปัจจุบันกรอบวินัยการคลังฝากความหวังไว้ที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เป็นผู้กำหนดว่าเพดานหนี้ต่อ GDP เป็นเท่าไร เพดานมาตรา 28 ควรเป็นเท่าไร กรอบการคลังระยะปานกลางจะเป็นอย่างไร เป็นต้น
ความโปร่งใสอาจมาในรูปแบบของความหลากหลายของคณะกรรมการ เนื่องจากปัจจุบันคณะกรรมการเป็นคนในรัฐบาลเป็นหลัก และอาจมาในรูปแบบของรายงานการประชุม เพื่อทำให้สังคมเข้าใจมากขึ้นว่ารัฐบาลกังวลเรื่องอะไรอยู่ ทำไมถึงกำหนดกรอบเช่นนี้ เนื่องจากที่ผ่านมาไม่เคยมีการเปิดเผยว่าในการประชุมมีการพูดคุยอย่างไรบ้าง”
‘สถาบันการคลังอิสระ’ อาจเป็นทางฟื้นความเชื่อมั่นอย่างยั่งยืน
รศ.ดร.อธิภัทรอธิบายว่า ไม่ใช่แค่ประเทศไทยเท่านั้น แต่ประเทศประชาธิปไตยอื่นๆ ที่มีรัฐบาลจากการเลือกตั้งอยากเอาใจประชาชน อยากจะกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นให้เห็นผลใน 4 ปี
ดังนั้น ประเทศต่างๆ มักจะกำกับวินัยการคลังของเขาผ่าน 2 เครื่องมือ ได้แก่ กรอบการคลัง (ไทยมีแล้ว) และสถาบันการคลังอิสระ ซึ่งประเทศไทยยังไม่มี
สถาบันการคลังอิสระ คือองค์กรที่เป็นอิสระ (Independent) มีหน้าที่วิเคราะห์นโยบายการคลังต่างๆ ของรัฐบาล และประเมินผลกระทบต่างๆ ซึ่งจะมีความน่าเชื่อถือกว่าการประเมินของกระทรวงการคลังเอง
“การผลักดันให้เกิดสถาบันการคลังอิสระได้ รัฐบาลถือเป็นส่วนสำคัญที่สุด เนื่องจาก สถาบันนี้จะเป็นองค์กรที่มาคอยถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาล”
ปัจจุบันมีหลายประเทศที่มีสถาบันการคลังอิสระ เช่น สหรัฐอเมริกา (Congressional Budget Office:CBO), สหราชอาณาจักร (Office for Budget Responsibility:OBR), เกาหลีใต้ (Korean National Assembly Budget Office), ออสเตรเลีย และแคนาดา (Parliamentary Budget Office: PBO)
ภาพประกอบ: พิชามญชุ์ วรรณสาร
