ระบบงบประมาณประเทศเข้าสู่วิกฤต?

“ระบบงบประมาณประเทศไทยเข้าสู่ภาวะวิกฤตแล้ว” คือข้อสรุปจากปากของ ดร.พิสิฐ ลี้อาธรรม ส.ส. บัญชีรายชื่อ พรรคประชาธิปัตย์ และอดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ปัจจุบันท่านเป็นประธานคณะอนุกรรมาธิการการเงิน การคลัง

จากการติดตามข้อมูลด้านงบประมาณประเทศ ดร.พิสิฐ อธิบายกับ THE STANDARD ถึงวิธีการดูสุขภาพการเงินของประเทศไทยว่าต้องดูอย่างไร และปัจจุบันอาการของระบบงบประมาณไทยน่ากังวลแค่ไหน โดยย้ำว่าจุดมุ่งหมายไม่ใช่ต้องการทำให้เกิดการตื่นตระหนก หรือโจมตีรัฐบาล แต่ต้องการให้สาธารณชนทราบข้อมูล และหวังให้รัฐบาลยอมรับความจริง ซึ่งจะเป็นจุดเริ่มต้นของการหาทางแก้ไข

ฐานะงบประมาณประเทศดีหรือไม่ต้องดูอย่างไร

ดร.พิสิฐกล่าวว่า ประเทศก็เหมือนบุคคลธรรมดาอย่างเราที่ต้องการมีฐานะการเงินที่มั่นคง และมีความมั่นใจในการใช้ชีวิต ซึ่งการดูสุขภาพการเงินของคนธรรมดากับรัฐบาลก็ต้องดูที่สองตัวชี้วัด

ตัวแรก คือ ดูกระแสเงินเข้า-ออก
ตัวที่สอง คือ ดูเงินที่คงค้างอยู่ ซึ่งคือเงินที่เก็บสะสมไว้ ถ้าอยู่ในมือของรัฐบาลเขาเรียกว่าเงินคงคลัง ถ้าอยู่ในกระเป๋าของเราเทียบได้กับเงินเก็บสะสมที่ฝากธนาคาร

สิ่งที่มีการถกเถียงกันมากคือ ถ้าจะดูว่าฐานะการเงินการคลังของรัฐบาลดีหรือไม่ดีต้องดูจากอะไร ระหว่างกระแสเงินเข้า-ออก หรือ เงินคงคลัง

ในมุมมองของ ดร.พิสิฐระบุว่า ถ้าเป็นบุคคลธรรมดาเราอาจจะดูจากเงินที่เก็บสะสมไว้ หรือเงินคงคลัง แต่รัฐบาลไม่เหมือนบุคคลธรรมดา เพราะรัฐบาลมีอำนาจออกกฎหมายได้ เป็นผู้ที่มีเครดิตสูงสุด ดังนั้นรัฐบาลจึงอยู่เหนือระบบ รัฐบาลจะกู้เงินให้ตัวเลขเงินคงคลังเหลือเท่าไรก็ได้ เช่น รัฐบาลกู้เงินจากธนาคารแห่งประเทศไทย 1 แสนล้านบาท รัฐบาลเป็นหนี้ 1 แสนล้านบาท แต่เงินคงคลังก็งอกขึ้นมาอีก 1 แสนล้านบาท ดังนั้น ดร.พิสิฐระบุว่า การดูสุขภาพการเงินของรัฐบาลต้องดูที่มาของเงินคงคลัง ซึ่งก็คือกระแสเงินเข้าเงินออก หรือรายได้ และรายจ่ายของรัฐบาลนั่นเอง

ทีนี้เรามาเริ่มดูทีละตัวกัน เริ่มจาก ‘รายได้ของรัฐบาล’

วิกฤตโควิดทำให้ 2 ปีที่ผ่านมาตั้งแต่ปีงบประมาณ 2563-2564 รัฐบาลมีรายได้น้อยกว่าที่ตั้งเป้าไว้ปีละประมาณ 3 แสนล้านบาท อธิบายแบบนี้ครับ ทุกครั้งที่มีการเสนอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อเสนอสภา รัฐบาลจะประมาณการรายได้ไว้ ซึ่งในช่วง 2 ปีงบประมาณที่ผ่านมา ตั้งแต่ปี 2563-2564 รัฐบาลประมาณการรายได้ไว้ที่ 2.7 ล้านล้านบาท แต่จัดเก็บได้จริง 2.3 ล้านล้านบาท ส่วนปีงบประมาณ 2565 ก็ยังไม่ทราบว่าจะจัดเก็บรายได้ได้ตามเป้าแค่ไหน เพราะเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวก็ยังไม่ฟื้นกลับมา ดังนั้นจะเห็นว่า 2 ปีงบประมาณที่ผ่านมา รายได้ของประเทศไทยลดลง

ส่องดูด้านรายจ่ายของรัฐบาลว่าเป็นอย่างไร

ที่ผ่านมารัฐบาลมีการตั้งงบประมาณแบบขาดดุลมาตลอด แปลง่ายๆ ก็คือเป็นการตั้งงบประมาณที่มีรายได้น้อยกว่ารายจ่าย ซึ่งไม่ใช่เรื่องผิดอะไร แต่ปัญหาก็คือตอนตั้งงบประมาณมีการระบุว่าจะเป็นงบแบบขาดดุลประมาณ 6-7 แสนล้านบาท แต่เมื่อการจัดเก็บรายได้มันลดลง 3 แสนล้านบาท ทำให้รัฐบาลขาดดุลจริงประมาณ 1 ล้านล้านบาท แถมยังมีการกู้เงินพิเศษในช่วงวิกฤตโควิดอีก 1.5 ล้านล้านบาทใน 2 ปีที่ผ่านมา ทำให้ตัวเลขรายจ่ายจริง หรือการขาดดุลในแต่ละปีทะลุ 1.5 ล้านล้านบาท ซึ่งถือว่าเป็นการขาดดุลที่มากกว่าหลายรัฐบาลที่ผ่านมาในอดีต ผลที่ตามมาคือ ‘หนี้สาธารณะ’ ซึ่งเป็นผลพวงจากเงินที่กู้มาเพราะการขาดดุลสูง

หนี้สาธารณะกระโดดจาก 41% เป็น 59% ของ GDP ภายใน 2 ปี

ดร.พิสิฐชี้ให้เห็นถึงตัวเลขหนี้สาธารณะของประเทศไทย ดังนี้

ช่วงต้นปี 2563 มีหนี้สาธารณะ 41% ของ GDP
ปลายปี 2563 – ต้นปี 2564 มีหนี้สาธารณะเพิ่มเป็น 49% ของ GDP
ขณะที่สิ้นปี 2564 มีหนี้สาธารณะเพิ่มเป็น 59% ของ GDP

จะเห็นว่าหนี้สาธารณะกระโดดจาก 41% เป็น 59% ของ GDP ภายใน 2 ปี อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้มีการออก พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งกำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้ไม่เกิน 60% ของ GDP ซึ่งรัฐบาลก็เคยประกาศด้วยความภูมิใจว่าเรามีหนี้น้อยกว่าเกณฑ์ และเป็นรัฐบาลที่มีวินัยการเงินการคลัง

แต่ถ้าเราดูระบบงบประมาณก็เดาได้ว่า ตัวเลขหนี้สาธารณะปีล่าสุดของรัฐบาลจะต้องเกิน 60% ของ GDP แน่นอน ซึ่งจะขัดกับกฎหมายของรัฐบาลเอง ทำให้ในช่วงเดือนกันยายน 2564 ที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งมี พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เป็นประธาน มีมติเห็นชอบให้ทบทวนกรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จากเดิมที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% เป็นไม่เกิน 70% โดยให้เหตุผลว่าเพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลังให้กับรัฐบาล และไม่เป็นอุปสรรคหากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลาง

ซึ่งเรื่องนี้ ดร.พิสิฐมองว่า ปกติแล้วการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะ คือการกำหนดเกณฑ์โดยรัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนประชาชน แต่รัฐบาลก็ยกเลิกเกณฑ์เดิมและกำหนดเกณฑ์ขึ้นมาใหม่ โดยสิ่งที่กระทรวงการคลังพยายามชี้แจงตอนนี้คือ หนี้สาธารณะของเรายังต่ำกว่าญี่ปุ่น หรือสหรัฐฯ ซึ่งอยู่ในหลัก100% ของ GDP แต่บริบทเงื่อนไขมันแตกต่างกันมากทั้งการจัดเก็บภาษี รายได้จากการส่งออกสินค้าเทคโนโลยีต่างๆ รวมถึงโอกาสในการมีรายได้ของประเทศพวกนี้สูงกว่าไทยมาก

ประเทศไทยมีปัญหาการตั้งงบประมาณ

ท้ายที่สุด ดร.พิสิฐสรุปว่า ประเทศไทยมีวิกฤตการคลังแล้ว เพราะประการแรกมีปัญหาการตั้งงบประมาณ โดยในรอบ 3 ปีนี้ รัฐบาลมีการตั้งงบประมาณรายจ่ายลดลง จากข้อมูลจะเห็นว่าปีงบประมาณ 2563 มีการตั้งงบประมาณรายจ่าย 3.2 ล้านล้านบาท ปีงบประมาณ 2564 ตั้งงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นนิดหน่อย 3.285 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้น 2.69% ต่อมาปีงบประมาณ 2565 ตั้งงบประมาณรายจ่ายลดลงเหลือ 3.1 ล้านล้านบาท ลดลงจากปีก่อนหน้า5.66% ขณะที่ปีงบประมาณล่าสุด 2566 ตั้งงบประมาณเพิ่มขึ้นนิดหน่อยคือ 3.18 ล้านล้านบาท ซึ่งยังต่ำกว่าปีงบประมาณ 2563

แปลว่ารายจ่ายจริงเมื่อหักเงินเฟ้อแล้วจะลดลง ผลที่ตามมาคือประชาชนจะไม่ได้รับบริการอย่างที่ควรจะได้ นี่คือวิกฤตรายจ่าย

10% ของงบประมาณทั้งหมดคือบำนาญ และค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ

ดร.พิสิฐระบุด้วยว่า ยังมีตัวเลขที่น่าจับตาคือ การขยายตัวของรายจ่ายประจำ ซึ่งก็คือบำนาญข้าราชการ และการรักษาพยาบาล ซึ่งในรอบ 20 ปีโตขึ้น 7-8 เท่าตัว คิดเป็น 10% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ 3.1 แสนล้านบาท

ประการที่สอง รายได้ของรัฐบาลหายไปปีละ 3 แสนล้านบาท ซึ่งยังไม่เห็นรัฐบาลมีท่าทีต่อเรื่องนี้อย่างชัดเจน หรือแม้กระทั่งการประกาศยอมรับความจริงว่ารายได้ลดลง ก็ยังไม่เคยออกมาอธิบาย และเสนอแนะแนวทางแก้ไข

ท้ายที่สุด ดร.พิสิฐย้ำว่า ไม่ได้บอกว่ารัฐบาลต้องมาขึ้นภาษี แต่ท่านเรียกร้องให้รัฐบาลออกมายอมรับความจริง เพราะการยอมรับความจริงคือจุดเริ่มต้นของการริเริ่มทำอะไรบางอย่างเพื่อแก้ไขปัญหา