กระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) กำลังกลายเป็นโจทย์สำคัญในปัญหาข้อพิพาททางทะเลระหว่างไทยและกัมพูชา ภายหลังกัมพูชาเริ่มต้นใช้กลไกระหว่างประเทศนี้ ท่ามกลางความเห็นต่างเรื่องแนวทางเจรจาทวิภาคี
ที่ผ่านมาประเทศไทยได้ตั้งข้อสงวน (Reservation) ตามมาตรา 298 ของ UNCLOS ไม่ยอมรับอำนาจของกลไกระหว่างประเทศ เช่น ศาลโลกหรืออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ ในการระงับข้อพิพาททางทะเลที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย
อย่างไรก็ตาม ภายใต้มาตรา 298 อนุ 1 ของ UNCLOS เขียนไว้อย่างชัดเจนว่า ประเทศที่ตั้งข้อสงวนดังกล่าว มีหน้าที่ต้องยอมรับกระบวนการประนอมภาคบังคับและไม่สามารถปฏิเสธการเข้าร่วมได้
ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ให้ความเห็นว่า หากไทยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ทั้งๆ ที่เป็นรัฐภาคี UNCLOS จะส่งผลเสียหลายด้าน เช่น ภาพลักษณ์ในแง่ลบที่ติดตัวไทยไปตลอด และการสูญเสียพื้นที่นำเสนอข้อมูลโต้แย้งกัมพูชา และจะยิ่งเป็นการเปิดโอกาสให้กัมพูชากำหนดเรื่องเล่าต่อประชาคมระหว่างประเทศเพียงฝ่ายเดียว
ในทางกลับกัน การที่ไทยเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับนั้น อาจจะเป็นประโยชน์ต่อไทยมากกว่า เนื่องจากเป็นโอกาสนำเสนอท่าทีทางกฎหมาย ตลอดจนข้อมูลและพยานหลักฐานของไทยเพื่อโต้แย้งข้อมูลจากฝ่ายกัมพูชา
อย่างไรก็ตาม หากไทยเลือกเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับแล้ว นอกเหนือจากการเตรียมความพร้อมด้านทีมกฎหมายและผู้เชี่ยวชาญ สิ่งที่รัฐบาลและกระทรวงการต่างประเทศยังต้องให้ความสำคัญต่อ คือ ‘การสื่อสารอย่างโปร่งใสและชัดเจน’ เพื่อให้ประชาชนเข้าใจทิศทางและจุดยืนในการเจรจา เพื่อป้องกันปัญหาความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ซึ่งอาจจุดชนวนกระแสสังคมที่ยังมีความอ่อนไหวสูงต่อประเด็นชาตินิยม
โครงสร้างและขั้นตอนการประนอมภาคบังคับ
หลังจากที่รัฐบาลกัมพูชาเริ่มต้นกระบวนการประนอมภาคบังคับ โดยส่งหนังสือแจ้งอย่างเป็นทางการมายังรัฐบาลไทยและเลขาธิการสหประชาชาติเมื่อวันที่ 2 มิถุนายนที่ผ่านมา ขั้นตอนสำคัญต่อมา คือการตั้งคณะกรรมาธิการประนอม (Conciliation Commission) 5 คน ซึ่งแต่ละฝ่ายจะตั้งฝ่ายละ 2 คน จากนั้นกรรมาธิการประนอมทั้ง 4 คน จะร่วมกันคัดเลือกคนที่ 5 ซึ่งจะเป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม
โดยกัมพูชาได้แต่งตั้ง ปรัก สุคน รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศ เป็นตัวแทนในการดำเนินการกระบวนการประนอมภาคบังคับ และได้ตั้งกรรมาธิการประนอม 2 คน คือ ฌอง มาร์ค ทูเวนิน (Jean Marc Thouvenin) นักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นเลขาธิการสถาบันกฎหมายระหว่างประเทศแห่งกรุงเฮก และปีเตอร์ ทักโซ เยนเซน (eter Taksøe Jensen) นักการทูตชาวเดนมาร์ก ซึ่งเคยเป็นประธานคณะกรรมาธิการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางทะเลระหว่างออสเตรเลียและติมอร์-เลสเต
ส่วนไทยต้องแต่งตั้งกรรมาธิการประนอมอีก 2 คน ภายในระยะเวลา 21 วัน ซึ่งจนถึงวันนี้ (15 มิถุนายน) ยังไม่มีการเปิดเผย แต่กระทรวงการต่างประเทศยืนยันว่า มีชื่ออยู่แล้วทั้ง 2 คน โดยจะเป็นนักกฎหมายระหว่างประเทศที่มีชื่อเสียง มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญ และทั้งคู่ได้ตอบรับแล้ว
หน้าที่หลักของคณะกรรมาธิการประนอม คือพยายามช่วยเหลือคู่พิพาทให้สามารถตกลงหาทางออกอย่างฉันมิตร ด้วยการรับฟังคู่พิพาท
โดยภาพรวมของกระบวนการประนอมภาคบังคับ จะใช้กรอบเวลาตลอดทั้งกระบวนการประมาณ 12 เดือน นับจากตั้งคณะกรรมาธิการฯ โดยท้ายที่สุดจะมีการสรุปรายงานข้อเสนอแนะ ซึ่งไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย แต่จะถูกใช้เป็นฐานในการเจรจาระหว่างคู่พิพาทต่อไปเพื่อหาข้อยุติร่วมกัน
การประนอมภาคบังคับคือโอกาสเสนอข้อมูลหักล้างกัมพูชา
ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ให้ความเห็นว่า สำหรับแนวปฏิบัติในการระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศนั้น ‘Best Option’ หรือ ‘ทางเลือกที่ดีที่สุด’ คือการเจรจาทวิภาคี เนื่องจาก 2 เหตุผลสำคัญคือ คู่พิพาททั้ง 2 ฝ่ายสามารถควบคุมการเจรจาได้เอง และการเจรจาจนสามารถบรรลุข้อตกลงที่ทั้ง 2 ฝ่ายยอมรับได้ มีโอกาสที่จะเป็นทางออกที่เที่ยงธรรม (Equitable Solution) และยั่งยืนมากกว่าการให้บุคคลที่ 3 เข้ามาตัดสินให้
แต่หากการเจรจาทวิภาคีไม่อาจทำได้ เขามองว่า ทางเลือกที่ดีที่สุดรองลงมาคือ ‘กระบวนการประนอมภาคบังคับ’ เนื่องจากมีลักษณะเป็นกระบวนการ ‘ไกล่เกลี่ย’
เปรียบเทียบให้เห็นภาพ เช่น กรณีที่เราขับรถชน แล้วคู่กรณีแต่ละฝ่ายต่างบอกว่าอีกฝ่ายหนึ่งประมาท ทำให้เกิดการโต้เถียงกันไปมา ซึ่งทางออกหนึ่งเพื่อยุติปัญหาคือการขึ้นศาลเพื่อพิสูจน์หลักฐาน แต่อีกทางที่สบายใจกว่าคือการเอาคนกลางอย่างตำรวจมาไกล่เกลี่ยและจบปัญหาตรงจุดที่เกิดเหตุโดยไม่ต้องไปขึ้นศาล
โดยกระบวนการประนอมภาคบังคับนั้นไม่ใช่กระบวนการศาล ทำให้มีความยืดหยุ่นมากกว่า และที่สำคัญคือผลลัพธ์ของกระบวนการ คือรายงานข้อเสนอแนะที่ได้ จะไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่คู่พิพาทมีพันธกรณีที่จะต้องเจรจากันต่อไป บนพื้นฐานของรายงาน
ทั้งนี้ ดร.ภัทรพงษ์ อธิบายว่า แม้ประเทศไทยได้ขอทำการยกเว้นหรือตั้งข้อสงวน (Reservation) ไม่ยอมรับอำนาจการระงับข้อพิพาทที่มีผลผูกพันทางกฎหมายในเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลผ่านกลไกระหว่างประเทศ เช่น ICJ, ศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (International Tribunal for the Law of the Sea: ITLOS) หรือศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration: PCA) แต่ภายใต้ตัวบทของ UNCLOS ข้อ 298 อนุ 1 มีการเขียนไว้อย่างชัดเจนว่า ประเทศที่ตั้งข้อสงวนดังกล่าว มีหน้าที่ต้องยอมรับกระบวนการประนอมภาคบังคับและไม่สามารถปฏิเสธการเข้าร่วมได้
“ดังนั้นถ้าหากไทยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ทั้งๆ ที่เป็นรัฐภาคี UNCLOS อยู่แล้ว กัมพูชาก็จะยิ่งเอาประเด็นนี้ไปโจมตีไทยในเวทีระหว่างประเทศอื่นๆ ได้เพิ่มขึ้น เช่น กรณีการเข้าร่วมประชุมของรัฐภาคีหรือเวทีประชุมต่างๆ ในกรอบ UNCLOS ประเด็นที่ไทยไม่เข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับ ก็จะกลายเป็นประเด็นติดตัวของไทยไปตลอด” ดร.ภัทรพงษ์ กล่าว
ปัญหาต่อมาก็คือกระบวนการประนอมภาคบังคับนั้น ในแง่หนึ่งคือการเจรจาแบบที่มีคนกลางเข้ามาช่วยเพื่อให้การเจรจาเดินหน้าได้ง่ายและบรรลุผลตกลงได้ง่าย เพราะฉะนั้นการไปเข้าร่วมและไปนำเสนอท่าทีทางกฎหมาย ตลอดจนข้อมูลและพยานหลักฐานของไทยเพื่อโต้แย้งข้อมูลจากฝ่ายกัมพูชานั้น จะเป็นประโยชน์ต่อไทยมากกว่า
“ถ้าหากไทยเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับ จะเป็นประโยชน์มากกว่าเพราะสามารถใช้พื้นที่อธิบายข้อมูลให้กับบุคคลที่ 3 ซึ่งเป็นคณะกรรมาธิการประนอมได้รับฟัง และหักล้างกับข้อมูลที่ฝ่ายกัมพูชากล่าวอ้าง ดังนั้นหากไม่เข้าร่วมกระบวนการ จะยิ่งเป็นการเปิดโอกาสให้กัมพูชาได้ใช้เวทีนี้นำเสนอท่าทีของตนเองฝ่ายเดียว”
กัมพูชาเตรียมแผนเข้าสู่กลไกประนอมภาคบังคับมาแล้วล่วงหน้า
สำหรับการที่กัมพูชายื่นเรื่องเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ ถือเป็นพัฒนาการสำคัญของข้อพิพาททางทะเลไทย-กัมพูชา และสะท้อนให้เห็นว่าพนมเปญกำลังปรับยุทธศาสตร์ไปสู่การใช้กลไกระหว่างประเทศเพื่อเพิ่มแรงกดดันต่อไทย
จากการวิเคราะห์ของ ดร.ภัทรพงษ์ มองว่า สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นการตัดสินใจเฉพาะหน้าของกัมพูชา แต่เป็น “กระบวนการที่มีการเตรียมการล่วงหน้ามาระยะหนึ่งแล้ว” โดยปรากฏข่าวรัฐสภากัมพูชาพิจารณาประเด็นดังกล่าวตั้งแต่ช่วงปีใหม่ และชัดเจนมากขึ้นเมื่อกัมพูชายื่นหนังสือเพื่อเข้าเป็นภาคี UNCLOS ในเดือนกุมภาพันธ์
ดร.ภัทรพงษ์ มองว่าสิ่งที่น่าสนใจ คือดูเหมือนกัมพูชาเฝ้ารอจังหวะที่ ครม.ไทยประกาศยกเลิก MOU 2544 ในวันที่ 5 พฤษภาคม ก่อนนำมาใช้เป็นเหตุผลสนับสนุนว่า “การเจรจาทวิภาคีไม่สามารถเดินหน้าต่อได้ จึงจำเป็นต้องเข้าสู่กลไกประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS”
ในมุมนี้ อาจมองได้ว่ากัมพูชากำลังพยายามสร้าง ‘เรื่องเล่า’ หรือ ‘Narrative’ ต่อประชาคมระหว่างประเทศว่า ช่องทางการเจรจาระหว่างสองประเทศได้ปิดลงแล้ว และจำเป็นต้องมีกลไกระหว่างประเทศเข้ามาช่วยอำนวยความสะดวกในการหาทางออก
ขณะที่ฝ่ายไทยยืนยันว่าการยกเลิก MOU 2544 ไม่ใช่การยุติการเจรจาทวิภาคี แต่เป็นการเปิดทางไปสู่การเจรจาในบริบทใหม่ที่เหมาะสมกว่า หลังจากที่การเจรจาในกรอบ MOU 2544 ตลอดระยะเวลากว่า 2 ทศวรรษที่ผ่านมา แทบไม่มีความคืบหน้ามากนัก
ท่าทีรัฐบาลไทย ไม่ได้ถูกลากเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ
สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ย้ำจุดยืนของไทยในการบรรยายสรุปต่อคณะทูตและองค์การระหว่างประเทศว่า “ไทยไม่ได้ถูกกัมพูชา ลากเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ”
เขาชี้ว่า ไทยเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับในฐานะรัฐภาคี UNCLOS และไม่ใช่การเข้าร่วมที่เป็นไปตามเงื่อนไขของฝ่ายกัมพูชา ซึ่งรัฐบาลไทยได้โต้แย้งเหตุผลของกัมพูชา ว่าไทยไม่เห็นด้วยกับการเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ เพราะทั้งสองฝ่ายยังไม่ได้พูดคุยกัน และยืนยันสาเหตุที่ไทยยกเลิก MOU 2544 เพราะต้องการเปิดโอกาสให้พูดคุยกันภายใต้บริบทใหม่
นอกจากนี้ รัฐบาลไทยไม่เห็นด้วยกับท่าทีของกัมพูชา ที่อยากให้เดินหน้ากระบวนการแก้ปัญหาพิพาทเขตทางทะเลก่อน แต่ถ้าทำไม่ได้ก็จะขอไปสู่การพูดคุยเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area: JDA)
โดยไทยย้ำชัดเจนว่า กระบวนการประนอมภาคบังคับของ UNCLOS นั้น จำกัดเฉพาะเรื่องเขตทางทะเล ไม่รวมเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วม ซึ่งต้องเป็นการพูดคุยกันต่อไประหว่างไทยกับกัมพูชา
กรอบเวลา 12 เดือน และข้อควรระวังของรัฐบาลไทย
แม้กระบวนการประนอมภาคบังคับจะไม่ใช่ศาล แต่ก็สร้างแรงกดดันต่อฝ่ายไทยอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจาก UNCLOS กำหนดกรอบเวลาให้คณะกรรมาธิการดำเนินงานเจรจาและจัดทำรายงานสรุปภายในประมาณ 12 เดือน
ดร.ภัทรพงษ์ ชี้ว่า กรอบเวลา 12 เดือน ของกระบวนการประนอมภาคบังคับ ไม่ได้ถูกกำหนดขึ้นโดยบังเอิญ แต่สะท้อนเจตนารมณ์ของผู้ร่างอนุสัญญา UNCLOS ที่ต้องการป้องกันไม่ให้ข้อพิพาทยืดเยื้อโดยไร้ทิศทาง เนื่องจากกระบวนการประนอมถูกออกแบบมาเพื่อผลักดันให้คู่กรณีเร่งหาทางออกร่วมกันภายในระยะเวลาที่เหมาะสม
ในอีกด้านหนึ่ง กรอบเวลาดังกล่าวยังสร้างแรงกดดันให้ทั้งคู่พิพาทและคณะกรรมาธิการต้องทำงานอย่างเข้มข้นเพื่อให้เกิดความคืบหน้า อย่างไรก็ตาม หากทั้งสองฝ่ายเห็นว่าการเจรจากำลังเดินหน้าไปในทิศทางที่ดี ก็ยังสามารถตกลงร่วมกันเพื่อขยายระยะเวลาดำเนินการออกไปได้ ดังที่เคยเกิดขึ้นในกรณีติมอร์-เลสเตและออสเตรเลีย
อย่างไรก็ตาม เมื่อเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับแล้ว ไทยจำเป็นต้องเร่งระดมทรัพยากร บุคลากร ข้อมูลทางเทคนิค และผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศเข้ามาทำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตั้งแต่กระทรวงการต่างประเทศ กรมอุทกศาสตร์ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ตลอดจนหน่วยงานด้านแผนที่และข้อมูลภูมิศาสตร์ จำเป็นต้องทำงานประสานกันภายใต้กรอบเวลาที่จำกัด
ขณะที่ ดร.ภัทรพงษ์ มองว่าสิ่งที่น่ากังวลในกรณีที่ไทยเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับแล้วนั้น คือเป้าหมายการดำเนินการของฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำที่ต้องยึดผลประโยชน์ของประเทศเป็นหลักและไม่มีอะไรอยู่เบื้องหลัง
นอกจากนี้ ดร.ภัทรพงษ์ มองว่าสิ่งสำคัญคือรัฐบาลต้องมี ‘การสื่อสารอย่างโปร่งใสและชัดเจน’ โดยมีการรายงานความคืบหน้าระหว่างกระบวนการอย่างต่อเนื่อง ว่าอยู่ขั้นตอนไหนอย่างไร และก่อนที่จะเริ่มเจรจา ควรมีการอธิบายภาพและฉากทัศน์การเจรจาที่จะเกิดขึ้น รวมถึงทิศทางที่ชัดเจนของไทย ซึ่งจะช่วยทำให้ประชาชนคลายความเคลือบแคลงสงสัย
ขณะเดียวกันก็ต้องพยายามบาลานซ์เรื่องการแสดงความคิดเห็นและการเปิดเผยท่าทีและแนวทางการเจรจาที่เป็นกลยุทธ์หลักของไทยด้วย
