ถอดบทเรียนคาสิโนถูกกฎหมายสิงคโปร์-มาเก๊า ‘โอกาสทางเศรษฐกิจ’ หรือ ‘ความผิดทางจริยธรรม’

หากพูดถึงคำว่าบ่อนการพนันหรือคาสิโน คนไทยหลายคนอาจติดกับภาพจำของแหล่งอบายมุขที่มอมเมา ทำลายชีวิตประชาชน และขัดต่อจริยธรรมอันดีของประเทศ ในฐานะที่เป็นเมืองพุทธ ซึ่งประชากรส่วนใหญ่นับถือศาสนาพุทธ

อย่างไรก็ตาม ในอีกมุมหนึ่งมีหลายประเทศที่ก้าวข้ามแง่ลบเหล่านี้ และตัดสินใจให้คาสิโนกลายมาเป็นธุรกิจบนดินที่ถูกต้องตามกฎหมาย โดยมองไปที่ประโยชน์ที่ได้รับมากกว่าผลเสีย โดยเฉพาะในเชิงเศรษฐกิจ การท่องเที่ยว และการจ้างงาน

คาสิโนถูกกฎหมายที่ส่วนใหญ่ตั้งขึ้นในรูปแบบสถานบันเทิงครบวงจร หรือ Entertainment Complex ถือเป็นธุรกิจที่มีเม็ดเงินหมุนเวียนมหาศาล และมีส่วนทำให้บางประเทศเติบโตและพัฒนาได้ค่อนข้างดี

สำหรับไทยเราเอง รัฐบาลชุดใหม่ภายใต้การนำของ แพทองธาร ชินวัตร กำลังมีการพิจารณาประเด็นนี้อย่างจริงจัง ก่อนจะเดินหน้าโครงการ Entertainment Complex ด้วยงบลงทุนกว่า 2 แสนล้านบาท

แน่นอนว่านี่คือเมกะโปรเจกต์และโจทย์ใหญ่ที่มีเดิมพันสูง ซึ่งรัฐบาลไทยต้องพิจารณาอย่างถี่ถ้วน ท่ามกลางความท้าทายและผลกระทบอีกมากมายที่จะตามมา

แต่สิ่งที่ต้องไม่ลืมคือการถอดบทเรียนทั้งข้อดีและข้อเสียจากประเทศหรือเมืองใหญ่ที่เคยทำมาก่อน เช่น สิงคโปร์ หรือมาเก๊า ที่ได้ชื่อว่าเป็นเมืองหลวงคาสิโนของโลก

โมเดลความสำเร็จสิงคโปร์-มาเก๊า

สิงคโปร์

สิงคโปร์เริ่มต้นปรับเปลี่ยนกฎหมายรับรองการพนันครั้งแรกในปี 1923 ช่วงที่ยังเป็นอาณานิคมของอังกฤษ โดยอาจเรียกได้ว่าเป็นการลองผิดลองถูก เนื่องจากผลกระทบที่ตามมาก่อให้เกิดปัญหาประชาชนติดการพนันและอาชญากรรมเพิ่มมากขึ้น ส่งผลให้หลังจากนั้นอีก 3 ปี รัฐบาลสิงคโปร์ต้องแก้ไขให้การพนันกลับไปผิดกฎหมายอีกครั้ง

อย่างไรก็ตาม หลายทศวรรษต่อมา การพนันที่ถูกกฎหมายของสิงคโปร์ถูกจำกัดอยู่ที่สลากกินแบ่งหรือลอตเตอรี่ และการแข่งม้าภายใต้การดูแลของรัฐ ในขณะที่ประชาชนมักจะไปเล่นพนันบนเรือสำราญที่ลอยลำในน่านน้ำสากล ซึ่งอยู่นอกเหนือการควบคุมของทางการสิงคโปร์ และไม่ก่อให้เกิดประโยชน์อะไรต่อประเทศ

แต่ในเดือนเมษายนปี 2005 เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ หลังนายกรัฐมนตรีลีเซียนลุงประกาศการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีในการพัฒนาคาสิโน 2 แห่ง พร้อมด้วยโรงแรมและห้างสรรพสินค้าอีกหลายแห่งในย่าน Marina South และ Sentosa ได้แก่

Marina Bay Sands ที่ดำเนินการโดย Las Vegas Sands Corporation ซึ่งมีตัวอาคารรูปทรงเหมือนเรือสำปั้น (Sampan) ที่กลายเป็นสัญลักษณ์ของประเทศและเป็นที่รู้จักไปทั่วโลก
Resorts World Sentosa ของ Genting Group ที่ไม่เพียงมีคาสิโน แต่ยังมีสวนสนุกขนาดใหญ่อย่าง Universal Studios Singapore และสิ่งอื่นๆ ที่ดึงดูดนักท่องเที่ยว

รัฐบาลสิงคโปร์มองว่าการผลักดันโครงการคาสิโนรีสอร์ตแบบบูรณาการมีเป้าประสงค์หลักคือส่งเสริมอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของสิงคโปร์ ซึ่งขณะนั้นกำลังเผชิญกับการแข่งขันที่รุนแรงจากประเทศและเมืองใหญ่ต่างๆ ในภูมิภาค โดยเฉพาะกรุงเทพฯ และฮ่องกง

สำหรับการรับมือกับปัญหาการพนัน อาชญากรรม และปัญหาแวดล้อมอื่นๆ ที่เกิดจากคาสิโน รัฐบาลสิงคโปร์ได้ตั้งสภาแห่งชาติว่าด้วยปัญหาการพนันขึ้นมาในปี 2005 ก่อนจะก่อตั้งหน่วยงานกำกับดูแลคาสิโน (Casino Regulatory Authority: CRA) ในปี 2008 ซึ่งปัจจุบันกลายมาเป็นหน่วยงานกำกับดูแลการพนัน (Gambling Regulatory Authority: GRA) เพื่อกำกับดูแลการจัดการและการดำเนินงานของคาสิโนในสิงคโปร์ให้ปราศจากอิทธิพลของอาชญากรรมหรือการแสวงหาประโยชน์จากภายนอก และดูแลให้การเล่นพนันในคาสิโนเป็นไปอย่างสุจริต และไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อผู้เยาว์ บุคคลที่เปราะบาง และสังคมโดยรวม

นอกจากนี้พบว่าช่วงหลายปีที่ผ่านมา ชาวสิงคโปร์สามารถเข้าถึงการพนันออนไลน์ได้มากขึ้น โดยเป็นไปตามความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีและการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตที่เพิ่มขึ้น ทำให้ประชาชนไม่น้อยชื่นชอบความสะดวกสบาย เกมพนันที่หลากหลาย และการที่สามารถเล่นจากที่บ้าน ไม่ต้องเดินทางไปที่คาสิโนจริง

ขณะที่รัฐบาลสิงคโปร์ได้บังคับใช้กฎระเบียบที่เข้มงวด เพื่อตรวจสอบและควบคุมกิจกรรมการพนันออนไลน์ภายในประเทศ โดยออก พ.ร.บ.การพนันทางไกลในปี 2014 ห้ามให้บริการการพนันออนไลน์โดยไม่ได้รับอนุญาต แม้จะมีผู้ประกอบการคาสิโนออนไลน์บางรายพยายามหาหนทางที่จะหลีกเลี่ยง ซึ่งรัฐบาลได้ปรับปรุงและบังคับใช้กฎระเบียบนี้อย่างต่อเนื่อง

มาเก๊า

เขตบริหารพิเศษมาเก๊า ปัจจุบันถือเป็นเมืองคาสิโนแห่งเดียวของจีน โดยการพนันถูกกฎหมายในมาเก๊าเริ่มต้นตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 1850 ในยุคที่ยังอยู่ภายใต้อาณานิคมของโปรตุเกส ซึ่งรัฐบาลโปรตุเกสขณะนั้นประกาศให้กิจกรรมนี้เป็นสิ่งที่ถูกกฎหมายเพื่อสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล และทำให้มาเก๊ากลายเป็นเมืองหลวงการพนันของโลกนับตั้งแต่นั้นมา

ตั้งแต่ปี 1962 ธุรกิจคาสิโนในมาเก๊าถูกผูกขาดโดย สแตนลีย์ โฮ (Stanley Ho) มหาเศรษฐีชาวฮ่องกง ผู้ก่อตั้งบริษัท STDM (Sociedade de Turismo e Diversões de Macau) ที่ได้รับมอบสิทธิผูกขาดในการให้บริการการพนันทุกรูปแบบในมาเก๊าจากรัฐบาล

โฮเป็นเจ้าของคาสิโน 19 แห่งในมาเก๊า และถูกขนานนามว่าเป็นราชาการพนัน ก่อนที่ในปี 2001 รัฐบาลจีนจะยุติการต่อใบอนุญาตอันยาวนานกว่า 4 ทศวรรษ ส่งผลให้ธุรกิจคาสิโนในมาเก๊าเปิดกว้างมากขึ้นและเติบโตอย่างรวดเร็ว จนสามารถทำรายได้จากการพนันได้สูงที่สุด แซงหน้าเมืองอื่นๆ ที่มีการพนันถูกกฎหมายอย่างมาก

ปัจจุบันมาเก๊ามีคาสิโน 36 แห่ง ขณะที่รัฐบาลมาเก๊าพยายามปรับปรุงคุณภาพและมาตรฐานโครงการพัฒนาการพนัน ทั้งเสริมสร้างระเบียบข้อบังคับของอุตสาหกรรมการพนัน และให้ความสำคัญในการรับมือปัญหาต่างๆ ทางสังคม ที่เกิดจากการเปิดเสรีการพนัน

โดยรัฐบาลมาเก๊าเก็บภาษีคาสิโนต่างๆ คิดเป็น 40% ของรายได้จากการเล่นพนัน ซึ่งรวมถึงภาษีโดยตรง 35% และเงินบริจาค 5% สำหรับวัตถุประสงค์ด้านสังคมและสวัสดิการต่างๆ เพื่อส่งเสริมการเติบโตในอุตสาหกรรมการพนันอย่างมั่นคงและยั่งยืน ท่ามกลางเป้าหมายหลักคือการเปลี่ยนมาเก๊าให้กลายเป็นจุดหมายปลายทางด้านการท่องเที่ยวระดับภูมิภาค

ผลบวกทางเศรษฐกิจที่จับต้องได้

ข้อมูลของศูนย์พยากรณ์เศรษฐกิจและธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่สำรวจผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการเปิด Entertainment Complex ต่อเศรษฐกิจไทย พบว่าขนาดโครงการคาสิโนรีสอร์ตของสิงคโปร์ที่ก่อสร้างช่วงปี 2006-2010 นั้น รวม 2 โครงการ ใช้งบลงทุนราว 10,800 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (Marina Bay Sands 5,900 ล้านดอลลาร์สหรัฐ, Resorts World Sentosa 4,900 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) และมีขนาดพื้นที่โครงการรวมกันกว่า 371 ไร่

ส่วน The Venetian Macao ซึ่งเป็นคาสิโนรีสอร์ตที่ใหญ่ที่สุดของมาเก๊า มีขนาดพื้นที่ 612.5 ไร่ และใช้งบลงทุนไปราว 2,400 ล้านดอลลาร์สหรัฐในการก่อสร้างช่วงปี 2004-2007

โดยหากเทียบกับไทย จะเห็นได้ว่างบลงทุนราว 2 แสนล้านบาทในการก่อสร้าง ณ ปัจจุบัน อาจเทียบได้กับมาเก๊า แต่ยังเล็กกว่าสิงคโปร์ราว 2 เท่า ซึ่งคาดว่าพื้นที่สำหรับการเล่นพนันใน Entertainment Complex ของไทยจะอยู่ที่ไม่เกิน 10% ของพื้นที่ทั้งหมด

สำหรับโครงสร้างรายได้จากคาสิโนรีสอร์ตนั้น พบว่าการจัดเก็บภาษีคาสิโน (Casino Tax) ของรายได้จากการเล่นพนัน สิงคโปร์เฉลี่ยอยู่ที่ 17% ส่วนมาเก๊า เฉลี่ยอยู่ที่ 35% ส่วนไทยยังไม่มีความชัดเจน แต่ศูนย์พยากรณ์เศรษฐกิจและธุรกิจชี้ว่าอัตราที่แข่งขันได้น่าจะอยู่ในช่วง 15-25%

อย่างไรก็ตาม ในแง่ของอิมแพ็กต์ทางเศรษฐกิจพบว่ามาเก๊าที่มีประชากรราว 7.2 แสนคน และมีรายได้หลักจากภาษีคาสิโน สามารถสร้างรายได้มหาศาลจากนักท่องเที่ยวที่ส่วนใหญ่ตั้งใจเดินทางไปเล่นพนัน

ในขณะที่สิงคโปร์ที่มีประชากรราว 5.8 ล้านคน มีนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางไปเล่นพนันหรือใช้บริการอื่นๆ ในคาสิโนรีสอร์ต ราว 30% ของกลุ่มนักท่องเที่ยวต่างชาติทั้งหมด (13.6 ล้านคนในปี 2023)

ซึ่งรายได้จากคาสิโนรีสอร์ตของสิงคโปร์ในปี 2022 สูงถึง 12,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็น 10% ของรายได้จากภาคบริการของสิงคโปร์ หรือราว 4% ของสัดส่วน GDP ทั้งหมด

ข้อมูลของ Gaming Intelligence บริษัทข้อมูลข่าวกรองในอุตสาหกรรมการพนัน ระบุว่า รายได้จากการเล่นพนัน (Gross Gaming Revenue: GGR) ใน 2 คาสิโนรีสอร์ตของสิงคโปร์ในปี 2023 นั้นสูงถึง 5,250 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

ขณะที่ไตรมาสแรกของปีนี้พบว่า Marina Bay Sands สร้างรายได้ไปแล้วมากถึง 597 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้นจากช่วงเดียวกันของปีที่แล้วถึง 51.5%

สำหรับผลบวกด้านเศรษฐกิจพบว่าคาสิโนยังมีส่วนสำคัญในการส่งเสริมการท่องเที่ยว และดึงดูดชาวต่างชาติที่ให้ความสนใจไปสัมผัสประสบการณ์ในคาสิโนรีสอร์ตแบบครบวงจร ตลอดจนช่วยเพิ่มการสร้างงานและการจ้างงานในสิงคโปร์ทั้งทางตรงและทางอ้อม

ทางด้านมาเก๊า รายได้จากการเล่นพนันในปี 2023 นั้นสูงถึง 22,800 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็น 36% ของ GDP

โดยจำนวนนักท่องเที่ยวจากทั่วโลกที่ไปเยือนมาเก๊าในปี 2023 มีมากถึง 28 ล้านคน และทางการมาเก๊าตั้งเป้าให้มีนักท่องเที่ยวเพิ่มเป็น 33 ล้านคนในปีนี้

โจทย์ใหญ่แก้ปัญหาการพนัน

อีกโจทย์ใหญ่สำหรับ Entertainment Complex ของไทย นอกจากประเด็นรายได้และอิมแพ็กต์ทางเศรษฐกิจที่เชื่อว่าต้องใช้เวลาในการพิสูจน์ภายหลังเริ่มต้นดำเนินโครงการ ยังมีมุมด้านสังคมหรือการแก้ไขปัญหาการพนัน ซึ่งมีผู้ตั้งคำถามมากมายว่า การนำคาสิโนมาเป็นธุรกิจบนดินที่ถูกกฎหมายจะช่วยแก้ไขปัญหาการพนันของคนไทยได้มากน้อยแค่ไหน

โดยสิ่งที่ไทยอาจแตกต่างจากมาเก๊าและสิงคโปร์คือค่าธรรมเนียมการเข้าใช้บริการคาสิโนของพลเมือง ซึ่งสิงคโปร์เก็บอยู่ที่ 150 ดอลลาร์สิงคโปร์ หรือราว 3,800 บาท ขณะที่มาเก๊าไม่เก็บค่าธรรมเนียม

ส่วนไทยนั้น ร่าง พ.ร.บ.สถานบันเทิงครบวงจร กำหนดให้คนไทยต้องลงทะเบียน และชำระค่าธรรมเนียมเพื่อเข้าไปในคาสิโนครั้งละ 5,000 บาท

วิเชียร แก้วสมบัติ ผู้ช่วยผู้อำนวยการศูนย์พยากรณ์เศรษฐกิจและธุรกิจ ชี้ว่า การกำหนดค่าธรรมเนียม 5,000 บาท สำหรับคนไทยถือว่าค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับสิงคโปร์ ที่ประชากรมีรายได้ต่อหัว (GDP per Capita) ในปี 2023 เฉลี่ยอยู่ที่กว่า 84,700 ดอลลาร์สหรัฐ ในขณะที่ไทยอยู่ที่ประมาณ 7,800 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งน้อยกว่าราว 10 เท่า

ทำให้สำหรับชาวสิงคโปร์ การเข้าไปใช้บริการเล่นพนันในคาสิโนถือเป็นกิจกรรมเสี่ยงโชคผ่อนคลายที่ไม่ได้มีราคาสูงนัก ในขณะที่ค่าธรรมเนียม 5,000 บาทสำหรับไทย ที่ช่วงแรกหลังเปิดดำเนินการ กลุ่มลูกค้าหลักอาจยังไม่ใช่ชาวต่างชาติ ถือว่าสูงและทำให้ชาวไทยจำนวนมากจะเข้าไปใช้บริการได้ยาก

“ในสิงคโปร์ รายได้ต่อหัวมากกว่าเรา 10 เท่า ค่าผ่านประตูของเขาเหมือน 400 บาทบ้านเรา ด้วยบรรทัดฐานนี้ เราตั้ง 5,000 บาท ถ้าเทียบกับสิงคโปร์ก็คูณ 10 เข้าไป” วิเชียรกล่าว พร้อมเสริมว่า การเก็บค่าธรรมเนียมที่สูงจนเข้าถึงได้ยากอาจไม่ตอบโจทย์ในการแก้ปัญหาการพนันผิดกฎหมายของไทย

ทั้งนี้การตั้งคาสิโนของสิงคโปร์มีส่วนช่วยให้ปัญหาด้านการพนันในประเทศลดลง โดยรัฐบาลสามารถจัดเก็บภาษีและนำเงินเข้ากองทุนบำบัดและเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบ และปราบปรามการพนันผิดกฎหมาย

ขณะที่หลังเปิดคาสิโน ปัญหาการพนันในสิงคโปร์นั้นลดลงต่อเนื่อง โดยเฉพาะอัตราการติดพนันและการพนันผิดกฎหมาย ที่ลดลงจาก 2.1% ในปี 2005 เหลือ 1.4% ในปี 2011 และ 0.2% ในปี 2020

อย่างไรก็ตาม สำหรับไทย ร่าง พ.ร.บ.สถานบันเทิงครบวงจร ยังมีจุดอ่อนเรื่องมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการติดพนันที่ยังไม่ชัดเจน โดยวิเชียรมองว่าควรปรับปรุงและเพิ่มเติมในหลายประเด็น ได้แก่

กำหนดให้จัดทำโครงการให้ความรู้และรณรงค์สร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับผลกระทบของการพนัน โดยกำหนดให้เป็นหน้าที่ของสำนักงานหรือผู้รับใบอนุญาต
กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดให้มีระบบคัดกรองและติดตามผู้เล่นที่มีความเสี่ยงติดพนัน โดยอาจกำหนดเกณฑ์ เช่น ความถี่ในการเล่น หรือจำนวนเงินที่ใช้ในการเล่น
กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดให้มีระบบจำกัดเวลาและวงเงินในการเล่นพนัน โดยอาจให้ผู้เล่นสามารถกำหนดขีดจำกัดของตนเองได้ (กล่าวคือ ผู้เล่นสามารถขอห้ามตนเองจากการเข้าคาสิโนได้ทั้งแบบชั่วคราวและถาวร)
กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดให้มีบริการให้คำปรึกษาและช่องทางการส่งต่อไปยังหน่วยงานที่ให้การบำบัดรักษาผู้ติดพนัน
กำหนดบทลงโทษที่ชัดเจนสำหรับผู้รับใบอนุญาตที่ไม่ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการติดพนัน เช่น การปรับ การพักใช้ใบอนุญาต หรือการเพิกถอนใบอนุญาต
กำหนดให้สำนักงานต้องจัดให้มีการศึกษาวิจัยผลกระทบของการพนันต่อสังคมและเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง และนำผลการศึกษามาใช้ในการปรับปรุงมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการติดพนัน

โดยการมีมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาการติดพนันที่รัดกุมและบัญญัติไว้ในกฎหมาย อาจช่วยให้สังคมไทยอุ่นใจมากขึ้นว่าการผลักดันคาสิโนถูกกฎหมายจะไม่ซ้ำเติมปัญหาสังคมไทย

อ้างอิง: