เปิดข้อกฎหมายประเด็น ‘อายุความ’ ตัวแปรชี้ขาดคดีโฮปเวลล์ หลังศาลปกครองสูงสุดสั่งพิจารณาคดีใหม่

หลังจากที่วานนี้ (4 มีนาคม) ศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งกลับคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้รับคำขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาคดีใหม่ของกระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย ไว้พิจารณา (คดีโฮปเวลล์) ล่าสุดวันนี้ (5 มีนาคม) ดร.ธนกฤต วรธนัชชากุล อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด ปฏิบัติราชการในหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักงานประสานงานกระบวนการยุติธรรม สถาบันนิติวัชร์ สำนักงานอัยการสูงสุด แสดงความคิดความเห็นเรื่อง เปิดข้อกฎหมายประเด็นอายุความ ตัวแปรชี้ขาดคดี หลังศาลปกครองสูงสุดสั่งพิจารณาคดีใหม่ โดยมีรายละเอียดระบุว่า ขอให้ความเห็นส่วนตัวทางวิชาการในประเด็นข้อกฎหมายเรื่องระยะเวลาในการฟ้องคดีหรือระยะเวลาในการยื่นคำเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ ซึ่งเป็นข้อกฎหมายสำคัญซึ่งศาลปกครองสูงสุดอาศัยเป็นเหตุในการวินิจฉัยว่า เป็นกรณีที่ข้อกฎหมายที่ศาลปกครองสูงสุดใช้ในการทำคำพิพากษาหรือคำสั่งเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ และมีคำสั่งให้รับคำขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาคดีใหม่ไว้พิจารณา

1. ก่อนจะกล่าวถึงประเด็นข้อกฎหมายเรื่องอายุความในการฟ้องคดี จะขอกล่าวถึงความเป็นมาของการที่จะต้องขอให้ศาลปกครองพิจารณาพิพากษาคดีใหม่โดยสังเขป ดังนี้

1.1 คดีโฮปเวลล์มีประเด็นปัญหาข้อกฎหมายสำคัญจากการนำเอาคดีที่เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดขึ้นก่อนที่ศาลปกครองจะเปิดทำการ มาฟ้องหลังจากศาลปกครองเปิดทำการไปแล้ว จึงมีข้อที่ต้องมาพิจารณาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีว่าจะต้องเริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีตั้งแต่วันใด ซึ่งมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 18/2545 เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน 2545 กำหนดว่า ให้เริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีตั้งแต่วันที่ 9 มีนาคม 2544 ซึ่งเป็นวันที่ศาลปกครองเปิดทำการเป็นต้นไป ซึ่งแตกต่างไปจากที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 51 ที่ให้เริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีตั้งแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี

1.2 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว ไม่ใช่การวินิจฉัยคดีใดคดีหนึ่งตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 68 วรรคหนึ่ง แต่เป็นการกำหนดแนวทางเกี่ยวกับการฟ้องคดีปกครองทั่วไปที่เกิดขึ้นก่อนศาลปกครองเปิดทำการให้เป็นแนวทางอย่างเดียวกันในคดีอื่นด้วย และเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การนับระยะเวลาการฟ้องคดีต่อศาลปกครองไว้เป็นการทั่วไปในทุกคดีที่ฟ้องต่อศาลปกครองรวมทุกประเภทคดี จึงเป็นการตรากฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรนิติบัญญัติ จึงถือว่าเป็นการออกระเบียบที่กำหนดวิธีการดำเนินการทั้งปวงเกี่ยวกับการฟ้องคดีตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 44

แต่ในเมื่อมิได้ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 5 และมาตรา 6 วรรคหนึ่ง ที่จะต้องส่งระเบียบตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาตรวจสอบ และหากสภาผู้แทนราษฎรไม่โต้แย้ง ต้องนำมาประกาศในราชกิจจานุเบกษาก่อนจึงจะมีผลใช้บังคับได้ จึงเป็นการออกระเบียบโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติ จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสอง ที่บัญญัติให้ศาลต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมายและหลักนิติธรรม และมาตรา 197 วรรคสี่ ที่บัญญัติให้วิธีพิจารณาคดี และการดำเนินงานของศาลปกครองให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

2. ผลของการพิจารณาพิพากษาคดีใหม่ในประเด็นเรื่องอายุความฟ้องคดี

2.1 เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด เรื่อง ปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีปกครองดังกล่าว เป็นระเบียบตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น จึงทำให้มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวใช้บังคับไม่ได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 5 วรรคหนึ่ง และจึงทำให้ไม่สามารถนับอายุความการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ซึ่งรวมทั้งระยะเวลาในการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการ ตั้งแต่วันที่ศาลปกครองเปิดทำการ ในกรณีที่มีข้อพิพาทเกิดขึ้นก่อนศาลปกครองเปิดทำการคือ วันที่ 9 มีนาคม 2544 ตามระเบียบดังกล่าวได้ 

2.2 เมื่อไม่สามารถนับระยะเวลาในการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการตั้งแต่วันที่ศาลปกครองเปิดทำการคือ วันที่ 9 มีนาคม 2544 ได้ การที่บริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด ได้รับหนังสือบอกเลิกสัญญาจากกระทรวงคมนาคมเมื่อวันที่ 30 มกราคม 2541 จึงถือว่าวันที่ 30 มกราคม 2541 เป็นวันที่ข้อพิพาทเกิดขึ้น และเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการเสนอข้อพิพาท และศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยแล้วว่า วันที่ 30 มกราคม 2541 เป็นวันที่บริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด รู้ว่ามีข้อพิพาทเกิดขึ้น วันที่ 30 มกราคม 2541 นี้จึงเป็นวันเริ่มต้นนับอายุความฟ้องคดีต่อศาล

2.3 พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 51 กำหนดให้การฟ้องคดีซึ่งรวมทั้งการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการต้องกระทำภายใน 5 ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ระยะเวลา 5 ปี จึงต้องเริ่มนับจากวันที่ 30 มกราคม 2541 ดังกล่าว และครบกำหนดในวันที่ 30 มกราคม 2546 เมื่อบริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด เสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการในวันที่ 24 พฤศจิกายน 2547 และหากข้อเท็จจริงยุติเป็นเช่นนี้ จึงน่าจะเป็นการเสนอข้อพิพาทที่เกินกำหนดเวลาตามกฎหมายคือ เกินกว่า 5 ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 51 

2.4 หากในชั้นพิจารณาพิพากษาคดีใหม่ ข้อเท็จจริงยุติดังกล่าวข้างต้นว่า บริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด เสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการเกินกว่า 5 ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ศาลปกครองย่อมมีอำนาจที่จะวินิจฉัยว่า คณะอนุญาโตตุลาการไม่มีอำนาจรับข้อพิพาทที่บริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด ยื่นเสนอไว้เพื่อพิจารณาได้ และการยอมรับหรือบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน และมีคำพิพากษาให้เพิกถอนและปฏิเสธการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการได้ ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 มาตรา 40 วรรค 3 (2) (ข) และมาตรา 44 ซึ่งจะทำให้กระทรวงคมนาคมและการรถไฟแห่งประเทศไทย ไม่ต้องจ่ายเงินให้แก่บริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด ตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ

กำเนิด ‘โฮปเวลล์’

ย้อนไปเมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2533 ในสมัยรัฐบาล พล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ คณะรัฐมนตรีมีมติให้ บริษัท โฮปเวลล์โฮลดิงส์ จำกัด (ฮ่องกง) เป็นผู้รับสัมปทานก่อสร้างทางรถไฟยกระดับในกรุงเทพมหานคร หลังมีผู้สนใจยื่นรายละเอียดเพื่อก่อสร้างเพียงรายเดียวก็คือบริษัทโฮปเวลล์

9 พฤศจิกายน 2533 รัฐบาลร่วมกับการรถไฟแห่งประเทศไทย ลงนามในสัญญาสัมปทานร่วมกับบริษัทโฮปเวลล์ครั้งแรกอย่างเป็นทางการ และมีการแก้ไขเพิ่มเติมในวันที่ 7 พฤศจิกายน 2534

หลักการของโครงการคือบริษัทโฮปเวลล์เป็นผู้ลงทุนออกแบบ ก่อสร้าง ประกอบการ และบำรุงรักษาระบบรถไฟและถนนยกระดับ โดยโฮปเวลล์จะได้รับสัมปทานเดินรถไฟชุมชนปรับอากาศ (Community Train) และสัมปทานเก็บค่าธรรมเนียมผ่านทางด่วนยกระดับเป็นรายได้ตอบแทน รวมถึงได้ใช้ประโยชน์จากการพัฒนาที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทยด้วย

แผนกำหนดแล้วเสร็จ 8 ปี แบ่งการก่อสร้างเป็น 5 ระยะ เงินลงทุน 80,000 ล้านบาท กำหนดแล้วเสร็จตามสัญญาในวันที่ 5 ธันวาคม 2542

แต่ปัจจุบันโครงการนี้ได้ถูกทิ้งร้างเหลือเพียงเสาคอนกรีตขนาดใหญ่ไว้ให้ดูเป็นสัญลักษณ์ของความล้มเหลว ซึ่งนอกจากค่าเสียโอกาสมูลค่ามหาศาลของคนไทยแล้ว (22 เมษายน 2562) รัฐยังต้องควักภาษีประชาชนจ่ายชดเชยให้กับบริษัทโฮปเวลล์กว่า 1.2 หมื่นล้านบาท พร้อมดอกเบี้ย 7.5% ต่อปี