จากแก้รัฐธรรมนูญถึงกฎหมายเลือกตั้ง ส.ส. เกมพลิกสูตรคำนวณที่ไม่มีประชาชนในสมการ

เหลืออีกเพียงไม่ถึง 1 ปี อายุของสภาผู้แทนราษฎรชุดนี้ก็จะหมดวาระลง และเตรียมเข้าสู่การเลือกตั้งใหม่ ตลอดระยะเวลา 3 ปีกว่าของสภาชุดนี้ มีความพยายามในการแก้รัฐธรรมนูญหลายครั้ง แต่สุดท้ายก็มักจะไม่เข้าเงื่อนไขต่างๆ ของการแก้รัฐธรรมนูญ แต่มีครั้งเดียวที่ประสบความสำเร็จคือการแก้ระบบเลือกตั้ง และต่อเนื่องมาด้วยการแก้กฎหมายลูกเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

 

เส้นทางการแก้รัฐธรรมนูญที่ดูยาก แต่การร่างกฎหมายลูกที่ยากกว่า เพราะกว่าจะถึงบรรทัดสุดท้าย ก็มีการปรับแก้ในหลากหลายเนื้อหา โดยเฉพาะส่วนของสูตรคำนวณที่รัฐสภาหักมติของกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ที่เขียนสูตรคำนวณ ส.ส. บัญชีรายชื่อ หาร 100 แต่รัฐสภากลับลงมติให้ใช้สูตรหาร 500 แต่ท้ายที่สุดก็อยากลับไปใช้สูตรหาร 100 ทำให้ต้องใช้เทคนิคทางกฎหมายเพื่อกลับไปใช้สิ่งที่ต้องการ

 

THE STANDARD พาย้อนเส้นทางการแก้รัฐธรรมนูญจนถึงกฎหมายเลือกตั้ง ส.ส.

 

🏛 แก้รัฐธรรมนูญ เปลี่ยนระบบเลือกตั้งเป็นแบบบัตร 2 ใบ 🏛 

 

ย้อนกลับไปกลางปี 2564 รัฐสภามีมติแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในส่วนของการแก้ไขระบบเลือกตั้งจากระบบจัดสรรปันส่วนผสมตามรัฐธรรมนูญ  2560 ให้กลับไปเป็นแบบบัตรสองใบ ซึ่งคล้ายคลึงกับที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ 2540 โดยพรรคที่ทำการสนับสนุน ได้แก่ พรรคพลังประชารัฐ พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคเพื่อไทย ในทางกลับกัน กลับไม่ได้รับการสนับสนุนจากพรรคขนาดกลางอย่างพรรคภูมิใจไทยและพรรคก้าวไกล

 

โดยระบบเลือกตั้งใหม่จะมีการปรับจำนวน ส.ส. เขต จาก 350 คน เป็น 400 คน และลดจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อจาก 150 คน เหลือ 100 คน ผู้ที่ไปลงคะแนนเสียงจะได้รับบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ ซึ่งบัตรใบแรกจะเป็นการเลือก ส.ส. เขตของตน ส่วนใบที่สองจะเป็นการเลือกพรรคการเมืองเพื่อนำไปคำนวณเป็นจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อ

 

อย่างไรก็ตาม ยังคงมีข้อแตกต่างของข้อเสนอจากทั้ง 3 พรรคอยู่ นั่นคือ ในประเด็นของคะแนนเสียงขั้นต่ำของการได้รับ ส.ส. บัญชีรายชื่อ โดยทางพรรคพลังประชารัฐและพรรคเพื่อไทยเสนอไว้ที่ 1% แต่พรรคประชาธิปัตย์ไม่ได้มีการตั้งคะแนนขั้นต่ำแต่อย่างใด ส่วนในอีกประเด็นคือ เรื่องของการกำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ต้องประกาศผลการเลือกตั้งใน 30 วัน จากเดิม 60 วัน แต่ทางพรรคประชาธิปัตย์ก็ไม่ได้มีข้อเสนอในส่วนนี้แต่อย่างใด

 

ทั้งนี้ ผลการลงมติของรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญในรอบดังกล่าว มีเพียงร่างเดียวจาก 13 ร่างที่ผ่านเกณฑ์กึ่งหนึ่งของสภา และมีเสียงรับรองจากสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) เกินหนึ่งในสาม นั่นคือร่างของพรรคประชาธิปัตย์ ที่เสนอให้แก้ไขระบบเลือกตั้งเป็นบัตรสองใบคล้ายรัฐธรรมนูญ 2560 โดยมีผู้รับหลักการ 553 เสียง แบ่งเป็น ส.ส. 343 เสียง และ ส.ว. 210 เสียง

 

จากนั้นในขั้นการพิจารณาร่างแก้ไขระบบเลือกตั้งของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ได้มีการเสนอแปรญัตติขอให้แก้ไขรายละเอียดในร่างเป็นจำนวนมาก เช่น พรรคก้าวไกลและพรรคเพื่อไทยขอสงวนความเห็นในการเปลี่ยนสัดส่วนของ ส.ส. ให้เป็น ส.ส. เขต 350 คน และบัญชีรายชื่อ 150 คน ในขณะเดียวกัน พรรคประชาธิปัตย์ที่เป็นผู้เสนอร่างเอง ก็ขอให้ตั้งเกณฑ์ขั้นต่ำในการได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อไว้ที่ 1% เช่นเดียวกัน

 

ต่อมา การพิจารณาร่างแก้ไขระบบเลือกตั้งในวาระที่สอง เมื่อวันที่ 24-25 สิงหาคม 2564 ธีรัจชัย พันธุมาศ ส.ส. บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล และรองประธานกรรมาธิการฯ ได้เสนอญัตติด่วนให้รัฐสภาพิจารณาว่าร่างของกรรมาธิการฯ นั้นมีการแปรญัตติเกินหลักการที่ได้ผ่านมติในวาระแรกซึ่งระบุให้แก้เพียง 2 มาตราหรือไม่

 

โดย ไพบูลย์ นิติตะวัน ประธานกรรมาธิการฯ ได้อ้างว่า ข้อบังคับการประชุมรัฐสภาข้อที่ 124 ระบุให้การแปรญัตติเพิ่มเติมหรือตัดทอนนั้นสามารถทำได้หาก ‘ไม่ขัดกับหลักการแห่งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เว้นแต่การแก้ไขเพิ่มเติมมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการนั้น’ ซึ่งผลการลงมติปรากฏว่าที่ประชุมไม่เห็นด้วยกับญัตติของธีรัจชัย ด้วยคะแนน 374 ต่อ 60 เสียง และงดออกเสียง 194 เสียง อย่างไรก็ตาม ร่างของกรรมาธิการฯ ยังมีโอกาสเสี่ยงในเรื่องของขอบเขตอำนาจของ กกต. ซึ่งถ้าประกาศใช้อาจโดนผู้ร้องเรียนให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตีตกได้ ทำให้ในระหว่างการพิจารณาวันแรก ไพบูลย์จึงทำการเรียกประชุมด่วนเพื่อปรับแก้ร่างของกรรมาธิการฯ หลังจากนั้นสภาจึงมีมติเห็นชอบร่างของกรรมาธิการฯ ด้วยคะแนน 440 เสียง ไม่เห็นด้วย 5 เสียง งดออกเสียง 132 เสียง ไม่ลงคะแนน 3 เสียง

 

เมื่อร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องระบบเลือกตั้งเดินทางมาถึงวาระที่สาม ซึ่งจะไม่มีการอภิปรายของสมาชิกสภา แต่จะมีเพียงการลงมติเท่านั้น ซึ่งปรากฏว่ารัฐสภามีมติเห็นชอบด้วยคะแนน 472 ต่อ 33 เสียง และงดออกเสียง 187 เสียง ทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องระบบเลือกตั้งกลายเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 ครั้งแรกที่ประสบความสำเร็จ และในขั้นตอนถัดมาคือการให้นายกรัฐมนตรีรอเวลา 15 วัน ก่อนที่จะนำร่างทูลเกล้าฯ ถวายให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยในวันที่ 4 ตุลาคม 2564 และทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ประกาศใช้ในวันที่ 21 พฤศจิกายน 2564

 

🏛 แก้กฎหมายลูกให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 🏛 

 

หลังจากที่รัฐสภาได้พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 83, 86 และ 91 ผ่านไปเรียบร้อยแล้ว ก็เข้าสู่ช่วงการแก้ไขเพิ่มเติมรายละเอียดของ พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และว่าด้วยพรรคการเมือง ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะกฎหมายเลือกตั้ง ส.ส. ที่จะกำหนดรายละเอียด ระเบียบ วิธี ขั้นตอน และการคำนวณคะแนนในการเลือกตั้ง

 

ซึ่งเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2565 รัฐสภาได้เห็นชอบร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. จำนวน 4 ฉบับ ได้แก่ ร่างของคณะรัฐมนตรี, ร่างของพรรคเพื่อไทย, ร่างของ วิเชียร ชวลิต และคณะ (ส.ส. พรรคพลังประชารัฐ) และร่างของพรรคก้าวไกล และได้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. จำนวน 49 คน เพื่อพิจารณาในรายละเอียด โดยใช้ร่างของคณะรัฐมนตรีเป็นร่างหลัก ก่อนที่จะนำเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ 2 และ 3 ต่อไป

 

ในชั้นกรรมาธิการฯ นั้นมีประเด็นสำคัญที่ว่า การเลือก ส.ส. เขต กับบัญชีรายชื่อในบัตรเลือกตั้ง ควรเป็นเบอร์เดียวกันหรือไม่ ซึ่งทางพรรคฝ่ายค้าน นำโดยพรรคเพื่อไทยและก้าวไกลต้องการให้ผู้สมัคร ส.ส. แบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อจากพรรคเดียวกันใช้หมายเลขเดียวกันทุกเขตเลือกตั้งทั่วประเทศ หรือ ‘บัตรเบอร์เดียว’ ขณะที่อีกฝ่ายหนึ่ง นำโดยพลังประชารัฐและพรรคขนาดกลางและเล็ก ต้องการให้ใช้คนละหมายเลขหรือ ‘บัตรคนละเบอร์’ ต่อมาเสียงส่วนใหญ่ในคณะกรรมาธิการมีมติให้หมายเลขของผู้สมัคร ส.ส. ในบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ เป็นคนละเบอร์ ด้วยคะแนน 32 ต่อ 14 เสียง

 

อย่างไรก็ตาม กรรมาธิการฯ จากพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกล และบางส่วนที่สนับสนุนให้ผู้สมัคร ส.ส. เขตและบัญชีรายชื่อใช้เบอร์เดียวกัน ได้ขอสงวนความเห็นไว้อภิปรายในสภา เมื่อร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. กลับเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในวาระที่สอง

 

วันที่ 6 กรกฎาคม 2565 ที่ประชุมร่วมรัฐสภามีการพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ในวาระที่สอง ซึ่งเป็นการพิจารณาแบบรายมาตรา หนึ่งในประเด็นที่มีการถกเถียงคือสูตรการคำนวณคะแนนเลือกตั้ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ ในมาตราที่ 23 ซึ่งหลายฝ่ายมีการเสนอแก้ไขในหลากหลายรูปแบบ เช่น การหารด้วยจำนวน ส.ส. 500 คนทั้งสภา หรือหารด้วยจำนวน ส.ส. 100 คน เฉพาะส่วนของบัญชีรายชื่อเท่านั้น โดยมีการนำเสนอแบ่งเป็น 3 แบบใหญ่ คือ

 

• แบบที่ 1 เสนอโดยกรรมาธิการเสียงข้างมาก ให้นำคะแนนบัญชีรายชื่อทุกพรรคหาร 100 เพื่อที่จะได้คะแนนเฉลี่ยต่อ ส.ส. บัญชีรายชื่อ 1 คน และนำคะแนนเฉลี่ยที่ได้มาหารคะแนนบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคได้รับเพื่อหาจำนวน ส.ส. ที่ได้

 

• แบบที่ 2 เสนอโดย พล.อ. อกนิษฐ์ หมื่นสวัสดิ์ (ส.ว.), พล.อ.ต. เฉลิมชัย เครืองาม (ส.ว.), สมชัย ศรีสุทธิยากร (อดีต กกต.) และ ระวี มาศฉมาดล (พรรคพลังธรรมใหม่) ให้นำคะแนนดิบบัญชีรายชื่อรวมทุกพรรคหาร 500 เพื่อที่จะได้คะแนนเฉลี่ยของ ส.ส. พึงมี 1 คน จากนั้นนำคะแนนดิบบัญชีรายชื่อแต่ละพรรคมาหารคะแนนเฉลี่ย เพื่อที่จะได้ ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรค และนำมาลบจำนวน ส.ส. เขตที่ได้ เพื่อที่จะหาจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อของพรรคนั้นๆ

 

• แบบที่ 3 เสนอโดย โกวิทย์ พวงงาม (พรรคพลังท้องถิ่นไท) ให้นำคะแนนดิบบัญชีรายชื่อและเขตรวมทุกพรรคหาร 500 เพื่อที่จะได้คะแนนเฉลี่ยของ ส.ส. พึงมี 1 คน จากนั้นนำคะแนนดิบบัญชีรายชื่อและเขตแต่ละพรรคมาหารคะแนนเฉลี่ย เพื่อที่จะได้ ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรค และนำมาลบจำนวน ส.ส. เขตที่ได้ เพื่อที่จะหาจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อของพรรคนั้นๆ

 

สุดท้ายแล้ว รัฐสภามีมติไม่เห็นชอบกับมาตรา 23 ที่ปรากฏตามร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งฯ ฉบับกรรมาธิการที่เขียนให้ใช้สูตรหารด้วย 100 ด้วยคะแนนเสียง 392 ต่อ 160 เสียง งดออกเสียง 23 เสียง และไม่ลงคะแนน 2 เสียง นอกจากนี้ยังมีมติเห็นชอบกับสูตรหารด้วย 500 ตามข้อเสนอของ นพ.ระวี มาศฉมาดล หัวหน้าพรรคพลังธรรมใหม่ ด้วยคะแนนเสียง 354 ต่อ 162 เสียง งดออกเสียง 37 เสียง และไม่ลงคะแนน 4 เสียง

 

เนื่องจากมีการปรับแก้โดยเปลี่ยนจากเนื้อหาเดิมที่กรรมาธิการนำเสนอ ทำให้การพิจารณาในมาตราอื่นๆ ทำได้ยาก ในวันที่ 26 กรกฎาคม 2565 รัฐสภาลงมติให้ถอนร่างออกจากการพิจารณาของรัฐสภา เพื่อให้กรรมาธิการกลับไปปรับแก้ ก่อนกลับเข้ามาบรรจุเข้าสู่วาระของรัฐสภาอีกครั้ง โดยพิจารณาต่อจากมาตราเดิม

 

🏛 เกมพลิกสูตรคำนวณ ย้อนศรกลับไปหาร 100 🏛 

 

ทว่าหลังจากนั้นกลับมีกระแสข่าวว่า ส.ส. จากพรรคพลังประชารัฐและพรรคภูมิใจไทย อยากให้กลับมาใช้สูตรหาร 100 เนื่องจากกังวลว่าหากชนะการเลือกตั้งในระบบเขตจำนวนมาก จะทำให้ไม่ได้รับการจัดสรร ส.ส. ในระบบบัญชีรายชื่ออีก อีกทั้งยังมีกระแสข่าวถึงขนาดว่าจะกลับไปใช้ระบบการเลือกตั้งแบบบัตรเลือกตั้งใบเดียว แต่กระแสข่าวการกลับไปสู่บัตรเลือกตั้งใบเดียวถูกต่อต้านจากหลายฝ่าย

 

แต่หนึ่งในฉากทัศน์ที่เป็นไปได้มากสุดและเกิดขึ้นจริงนั้นคือการปล่อยให้ร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ครบกำหนดกรอบพิจารณา 180 วัน และให้เป็นอันตกไป เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 132 (1) กำหนดให้รัฐสภาพิจารณาร่าง พ.ร.ป. ให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน ซึ่งในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อ 101 ระบุรายละเอียดว่า 180 วัน ให้นับแต่วันที่ประธานรัฐสภาบรรจุระเบียบวาระการประชุมรัฐสภา ถ้าหากรัฐสภาพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ไม่เสร็จภายใน 180 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบตามร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ที่ใช้เป็นหลักในการพิจารณาวาระ 2

 

ซึ่งหลังจากมีการนำเสนอฉากทัศน์นี้ก็มีเสียงตอบรับจาก 2 พรรคใหญ่ คือพรรคเพื่อไทยและพรรคพลังประชารัฐ และปรากฏให้เห็นในการไม่เข้าร่วมเป็นองค์ประชุมรัฐสภา เพื่อลากเวลาครบกำหนด 180 วัน แล้วย้อนกลับไปใช้ร่างเดิมของที่ใช้เป็นร่างหลักนั่นคือร่างที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี ซึ่งใช้สูตรคำนวณการเลือกตั้ง ส.ส. ​แบบบัญชีรายชื่อโดยหาร 100

 

แม้ว่าจะมีความพยายามจาก ชวน หลีกภัย ประธานสภาผู้แทนราษฎร ในฐานะประธานรัฐสภาที่จะนัดประชุมด่วนในนาทีสุดท้าย คือวันที่ 15 สิงหาคม 2565 ซึ่งเป็นวันสุดท้ายของกรอบเวลาพิจารณาใน 180 วัน เพื่อพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว แต่ความพยายามก็ล้มเหลว หลังนัดหมายประชุมในเวลา 09.00 น. แต่ผ่านไปกว่า 1 ชั่วโมง สมาชิกมาแสดงตนเพียง 353 คน จากทั้งหมด 727 คน ซึ่งองค์ประชุมกึ่งหนึ่งคือ 365 คน ทำให้ต้องปิดการประชุมและถือว่าเป็นการปิดฉากสูตรคำนวณ ส.ส. บัญชีรายชื่อหาร 500 กลับไปใช้ร่างเดิมของที่เป็นร่างหลักในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ

 

🏛 เส้นทางกฎหมายเลือกตั้ง ส.ส. หลังจากนี้ 🏛 

 

รัฐธรรมนูญระบุว่าหากพิจารณาไม่ทันในกรอบเวลา 180 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาเห็นชอบตามร่างเดิมที่เป็นร่างหลักในการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ และหลังจากนั้นกำหนดให้ประธานรัฐสภาส่งร่างกฎหมายไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นั่นคือ กกต. ทำความเห็นภายใน 10 วัน ว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากชี้ว่าขัดกับรัฐธรรมนูญก็ต้องส่งกลับมายังรัฐสภา เพื่อแก้ไขให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน แต่ถ้าไม่มีขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ก็จะส่งให้รัฐสภา เพื่อส่งให้นายกรัฐมนตรี โดยจะมีเวลารอ 5 วัน เพื่อรอดูว่าจะมีคนไปยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก่อนที่จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อโปรดเกล้าฯ บังคับใช้ต่อไป