“หัวใจของผังเมืองรวมฯ คือ เราต้องการสื่อสารให้เข้าใจตรงกันว่า บ้านคุณอยู่ส่วนไหน ถนนจะเกิดขึ้นตรงไหน อนาคตข้างหน้าจะเป็นอย่างไร ทุกคนต้องรู้อนาคตในภาพเดียวกัน แล้วมันจะเกิดการทำงานร่วมกันของภาครัฐ เอกชน และประชาชน”
THE STANDARD ได้รวบรวมทุกข้อสงสัย ปมปัญหา และข้อร้องเรียน ที่เกิดขึ้นหลังมีการจัดทำ ‘ร่างผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร ปรับปรุงครั้งที่ 4’ เพื่อหาคำตอบกับ รศ.ดร.นพนันท์ ตาปนานนท์ นักวิชาการจากศูนย์เชี่ยวชาญเฉพาะทางด้านยุทธศาสตร์เมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และเป็นหนึ่งในผู้จัดทำร่างผังเมืองรวมฯ ฉบับดังกล่าว
สรุปแล้วในผังเมืองรวมฯ ฉบับนี้ทำเพื่อใคร ประโยชน์คืออะไร และจะเกิดการเปลี่ยนแปลงใดกับกรุงเทพมหานคร
รู้จักผังเมืองรวมฯ
รศ.ดร.นพนันท์ เริ่มต้นอธิบายที่มาของการจัดทำผังเมืองรวมฯ ว่า ผังเมืองรวมฯ ฉบับปี 2518 ถูกใช้มาต่อเนื่องจนถึงปี 2562 แต่เดิมประกอบด้วย 4 ผังย่อย คือ
– แผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท
– แผนผังแสดงที่โล่ง
– แผนผังแสดงโครงการการคมนาคมและการขนส่ง
– แผนผังแสดงโครงการกิจการสาธารณูปโภค (ภายหลังเพิ่มเติมคำว่า ‘สาธารณูปการและบริการสาธารณะ’ ต่อท้าย)
สิ่งต่างๆ ที่ต้องใช้ในการวางแผนเมือง นักวางผังเมืองจะต้องพยายามบรรจุเข้าไปใน 4 ผังดังกล่าวให้ได้ เช่น การทำพื้นที่รับน้ำ หรือ Flood Way หรือแม้แต่แผนป้องกันน้ำท่วมก็ถูกใส่ลงไปในส่วนแผนผังที่โล่ง
ต่อมาในผังเมืองรวมฯ ฉบับล่าสุดปี 2562 ทางคณะกรรมการผังเมืองมีมติจัดทำผังย่อยอีก 2 ผังเข้าไปในผังเมืองรวมฯ เพื่อการจัดสรรพื้นที่แบบลงรายละเอียดมากขึ้น ได้แก่
– แผนผังแสดงแหล่งทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
– แผนผังแสดงผังน้ำ
รศ.ดร.นพนันท์ ระบุว่า สิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปในส่วนของผังที่โล่งคือจะไม่มีเรื่องการจัดการน้ำอีกต่อไป แต่ผังที่โล่งจะแสดงการจัดสรรที่ดินเพื่อนันทนาการ อาทิ สวนสาธารณะที่โล่งริมถนน ริมคลอง นอกจากนี้ยังบรรจุสวนขนาดย่อยตามนโยบายสวน 15 นาทีเข้าไปด้วย
ทำไมต้องเพิ่มผังทรัพยากรฯ และผังน้ำ
รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวว่า ตามปกติเวลาเราดูผังเมืองรวมฯ ก็มักจะดูที่แผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพราะจะบอกว่าบ้านเราอยู่โซนไหน มีข้อกำหนดก่อสร้างอย่างไร ซึ่งผังแสดงแหล่งทรัพยากรธรรมชาติฯ ความจริงแล้วถือว่ามีความสำคัญมาก เพราะผังนี้จะทำให้เห็นการสงวนพื้นที่ป่าชายเลน แหล่งความอุดมสมบูรณ์ของชายฝั่งทะเลแถวบางขุนเทียน ซึ่งมีเหลือน้อยมากแล้ว
และยังแสดงให้เห็นพื้นที่สีเขียวที่ใหญ่สุดฝั่งขวาของกรุงเทพฯ (มีนบุรี-หนองจอก) ซึ่งพื้นที่ส่วนนั้นกำลังมีการเสนอนโยบายให้ กทม. รักษาพื้นที่ให้เป็นพื้นที่การเกษตร เพื่อเป็นพื้นที่เลี้ยงคนกรุงเทพฯ ให้ได้
“เราไม่เคยพูดถึงว่าที่ผ่านมาคนกรุงเทพฯ ต้องกินของไกลแค่ไหน สดสะอาดแค่ไหน ผ่านกระบวนการใดมา ฉะนั้นเราควรส่งเสริมเกษตรกรให้สร้างผลผลิตทางการเกษตร เพื่อให้คนกรุงเทพฯ ได้กินของที่ดี สะอาด ปลอดภัย นี่คือการเอื้อประโยชน์ระหว่างคนเมืองกับคนเกษตร” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
กทม. ควรส่งเสริมให้มีการปลูกข้าวและพืชสวน สนับสนุนการเลี้ยงประมงน้ำจืดและประมงน้ำกร่อยในพื้นที่ กทม. ผลที่ได้นอกจากแหล่งอาหารสดใหม่ใกล้ผู้บริโภคคือ เราไม่ต้องสูญเสียทรัพยากรในการขนส่ง ไม่ต้องผ่านขั้นตอนที่ต้องใช้เวลานานกว่าจะมาถึงคนกิน ซึ่งเรื่องนี้ยังเกี่ยวโยงกับเรื่องปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคขนส่งด้วย
แต่ทั้งนี้ เราเองต้องยอมรับความจริงข้อหนึ่งว่า ไม่ใช่ทุกคนที่มีพื้นที่เพื่อการเกษตรต้องการทำเกษตร ฉะนั้น กทม. ควรสนับสนุนให้เจ้าของที่ขายที่ให้กับเกษตรกร
เรื่องของผังน้ำ รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวว่า ถือเป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องให้ความสนใจเช่นกัน เพราะการเพิ่มผังย่อยนี้ขึ้นมาสืบเนื่องจากพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำที่มีการตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ต่อมาคณะกรรมการฯ ชุดนี้ได้หารือกับผู้จัดทำผังเมืองรวมฯ ว่าต้องสร้างผังน้ำแยกออกมา เพื่อให้เกิดการจัดสรรพื้นที่รับน้ำและการสงวนรักษาคูคลอง
ซึ่งในผังน้ำมีการแสดงพื้นที่ คาบอุบัติอุทกภัย หรือระยะเวลาครบรอบของการเกิดน้ำท่วมเมือง ตัวอย่างเช่น พื้นที่หนึ่งมีสัญลักษณ์แสดงคาบอุบัติ 10 ปี หมายความว่าพื้นที่ดังกล่าวมีความเสี่ยงต่อการเกิดน้ำท่วม ซึ่งความรุนแรงเทียบเท่าน้ำท่วมในรอบ 10 ปี
ซึ่งเหตุอุทกภัยเมื่อปี 2554 ถือเป็นคาบอุบัติ 75 ปี แต่ปัจจุบันด้วยปัญหาการเปลี่ยนแปลงอุณหภูมิโลก โลกร้อนขึ้น นานาชาติเริ่มหารือถึงการเกิดคาบอุบัติจากภัยธรรมชาติในรอบ 400-500 ปี เช่น ปี 2566 ที่นับเป็นปีที่ร้อนที่สุดในประวัติศาสตร์ยุโรป จัดเป็นคาบอุบัติในรอบ 125,000 ปี
รศ.ดร.นพนันท์ อธิบายถึงประเด็น Flood Way ว่า โครงการนี้อยู่ในขั้นตอนที่กำลังหารือว่าจะทำอย่างไรต่อไป เนื่องจากโครงการนี้มีมาตั้งแต่ปี 2526 แผนของ Flood Way คือการระบายน้ำจากกรุงเทพฯ ผ่านสมุทรปราการออกไปอ่าวไทย แต่โครงการนี้กรุงเทพฯ ออกข้อบัญญัติควบคุมจัดพื้นที่ Flood Way จริง แต่ปรากฏว่าจังหวัดสมุทรปราการไม่ออกข้อบัญญัติ โครงการนี้จึงเป็นเรื่องคาราคาซังที่มีมาตั้งแต่ผังเมืองรวมกรุงเทพฯ ฉบับแรก
ในผังเมืองรวมฯ ฉบับล่าสุดนี้ยังแสดงถึงพื้นที่ Flood Way ทำให้มีแรงต้านจากประชาชนมาเรื่อยๆ เพราะคนในพื้นที่รู้สึกถูกลิดรอนสิทธิ์ ซึ่งตอนนี้พื้นที่ Flood Way ก็มีประชาชนทยอยเข้าไปอาศัย มีโครงการหมู่บ้านจัดสรรขนาดใหญ่ ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองฯ ยืนยันว่าพยายามจะปรับลด Flood Way ให้ได้มากที่สุด แต่ต้องย้อนกลับไปที่ภาครัฐด้วยว่าพร้อมจะใช้งบประมาณสูง ลงทุนในพื้นที่หรือไม่ เพราะเมื่อคืนพื้นที่ก็ต้องมีสาธารณูปโภครองรับการอยู่อาศัย
“การมี Flood Way ต้องมีเส้นทางต่อเนื่องไปจนถึงทะเล ถ้าระบายน้ำออกไม่ได้มันก็จะกลายเป็นแค่พื้นที่รับน้ำทำให้เกิดหายนะ พื้นฐานการระบายน้ำต้องทำจากล่างขึ้นบน ถ้าข้างล่างไม่ทำ ข้างบนมีน้ำมาก็จะกระจุกที่เดียว” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
สรุปแล้วประโยชน์ของผังน้ำมีเพื่อให้ผู้ที่อาศัยอยู่ได้รับทราบว่า บ้านของตนอยู่ในพื้นที่ระดับความปลอดภัยจากกระแสน้ำมากขนาดไหน
“นี่คือหัวใจของผังเมืองรวมคือเราต้องการสื่อสารให้เข้าใจตรงกันว่าบ้านคุณอยู่ส่วนไหน ถนนจะเกิดขึ้นตรงไหน อนาคตข้างหน้าจะเป็นอย่างไร ทุกคนต้องรู้อนาคตในภาพเดียวกัน แล้วมันจะเกิดการทำงานร่วมกันของภาครัฐ เอกชน และประชาชน” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
รศ.ดร.นพนันท์ ยกตัวอย่างการบริหารงานของต่างประเทศว่า ภาครัฐมีหลักการคือ เก็บภาษีจากผู้ที่ไม่ได้รับผลกระทบ (พื้นที่น้ำท่วมไม่ถึง) รวบรวมไว้เพื่อไปจ่ายให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบ ตัวอย่างเช่น ถ้ามีประชาชนอยู่ในพื้นที่คันป้องกันน้ำท่วมจะต้องเสียภาษีเพิ่ม เพื่อเอาเงินส่วนนี้ไปชดเชยให้กับผู้ที่ต้องเจอกับปัญหาน้ำท่วม ซึ่งขณะนี้ประเทศไทยไม่มีหลักการนี้ เพราะต้องยอมรับตามตรงว่าไม่มีใครกล้าลุกขึ้นมาเก็บภาษีเพิ่ม
แดงแบบใด-แดงจุดเดียว
ปมปัญหาพื้นที่พาณิชยกรรม (พื้นที่สีแดงในผังเมือง) รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวว่า ประเด็นสนามไดรฟ์กอล์ฟนอร์ธปาร์ค เขตหลักสี่ พื้นที่พาณิชยกรรมส่วนนี้ถูกจัดสรรตั้งแต่แผนการปรับปรุงผังเมืองครั้งที่ 1 เมื่อปี 2542 ในครั้งนั้นพื้นที่นี้เดิมทีถูกจัดให้เป็นพื้นที่อยู่อาศัยแบบหนาแน่นน้อย (พื้นที่สีเหลืองในผังเมือง)
จากนั้นช่วงขั้นตอนปิดประกาศ 90 วันที่เปิดให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียยื่นคำร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิก ข้อกำหนดทางนอร์ธปาร์ค ได้ยื่นเอกสารสิทธิ์ขอให้เปลี่ยนพื้นที่ดังกล่าวเป็นโซนพาณิชยกรรม (สีแดง) โดยระบุเหตุผลว่า มีการประกอบกิจการตั้งสำนักงานขอให้เป็นพื้นที่พาณิชย์ ซึ่งทางกรรมการผังเมืองฯ ไม่ได้ติดข้องและเปลี่ยนแปลงสีให้
ต่อมาในการปรับปรุงผังเมืองปี 2556 ทางนอร์ธปาร์คได้ยื่นหนังสือโฉนดมาในช่วงปิดประกาศ 90 วันเช่นเดิม โดยมีการร้องว่า ตามพื้นที่ที่เคยขอให้ปรับเป็นโซนสีแดง ขอให้คณะกรรมการผังเมืองฯ พิจารณาปรับเพิ่มพื้นที่สีแดงตามโฉนด เนื่องจากเป็นกิจการเดียวกัน ซึ่งทางกรรมการผังเมืองฯ ก็ได้ปรับพื้นที่สีแดงเพิ่มตามโฉนดที่ยื่นมา
รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวว่า ช่องกฎหมายผังเมืองเปิดโอกาสให้ประชาชนมีสิทธิ์ยื่นคำร้องในช่วงปิดประกาศ 90 วันได้ จากนั้นเจ้าหน้าที่จะทำผลการพิจารณาประกอบคำร้องยื่นต่อคณะกรรมการผังเมืองฯ แต่ทั้งนี้ นัยของกฎหมายผลพิจารณาจะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงผังเมืองได้ แต่สามารถแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิก ในส่วนข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ของผังเมืองรวมได้เท่านั้น (เปลี่ยนสีในผังเมืองไม่ได้)
“การกระทำในอดีตที่ผ่านมาเป็นข้อผิดพลาด ตนในฐานะฝ่ายวิชาการก็มีการท้วงติงมาตลอดว่าไม่สามารถแก้ไขผังเมืองได้” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
ส่วนพื้นที่สีแดงในเขตคลองสามวาที่มีจุดเดียวเด่นขึ้นมา เป็นไปตามนโยบายผังเมืองปี 2556 โดยข้อคิดเห็นจากคณะกรรมการฯ มองว่า ในพื้นที่อาศัยขนาดใหญ่ควรจะมีการกำหนดตำแหน่งที่ตั้งของพาณิชยกรรมและชุมชนขึ้น เพราะเกิดคำถามว่า ในพื้นที่อยู่อาศัยประชากรเหล่านี้จะไปซื้อของที่ไหน เรื่องนี้คือหลักการของผังเมืองคือ ต้องมีการกระจายเซอร์วิสเซ็นเตอร์
รศ.ดร.นพนันท์ ระบุว่า การมีหัวเมืองในลักษณะนี้ เพื่อที่ประชาชนในพื้นที่จะได้มีจุดซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค ในขั้นตอนต่อไปที่กรุงเทพมหานครควรทำคือ เข้าไปพูดคุยกับชุมชน ทำให้เกิดย่านตลาดและการค้า
เวนคืนที่อยู่และถนนให้เป็นที่พอใจทุกฝ่าย
การเวนคืน ตามหลักการเราต้องเข้าใจก่อนว่า กว่าจะมาเป็นถนนที่เราใช้กันทุกวันนี้ทุกที่ล้วนต้องผ่านการเวนคืน การเวนคืนถนนเป็นเรื่องปกติที่มีมาตั้งแต่อดีต คนถูกเวนคืนก็เดือดร้อน ซึ่งตามหลักผู้ที่เกี่ยวข้องต้องมีค่าชดเชยที่เป็นธรรม
“การเวนคืน ขยายถนน การเปลี่ยนแปลงของเมือง เกิดขึ้นตลอดเวลา ยกเว้นพื้นที่อนุรักษ์ แต่โจทย์คือจะเปลี่ยนแปลงอย่างไรให้เกิดประโยชน์มากที่สุด” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
รศ.ดร.นพนันท์ อธิบายว่า การเวนคืนทางหลวงท้องถิ่นต้องอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562
ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง คณะกรรมการผังเมืองฯ มีหน้าที่แจ้งโครงการสิ่งที่จะสร้างเท่านั้น แต่ไม่มีอำนาจเวนคืน เช่น สิ่งที่จะเกิดกับซอยอารีย์คือ ผังเมืองมีการระบุโครงการว่าพื้นที่ดังกล่าวมีถนนความกว้าง 12-16 เมตร จากนั้นทางฝ่ายโยธาของสำนักงานเขตจะต้องไปของบประมาณ เพื่อมาดำเนินการตามแผนของผังเมืองที่วางไว้ แต่คณะกรรมการผังเมืองฯ ไม่สามารถไปเวนคืนที่เองได้
รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวว่า เรื่องค่าชดเชยถือเป็นเรื่องใหญ่ของประเทศเรา ที่ผ่านมาเราไม่ได้ให้ค่าชดเชยอย่างเป็นธรรม ซึ่งราคาที่เป็นธรรมต้องไม่ใช่ราคาประเมิน เพราะราคาประเมินคือราคาที่ต่ำกว่าท้องตลาด
วิธีแก้ปัญหาในเรื่องนี้คือ เมื่อรัฐมีความจำเป็นต้องใช้ประโยชน์จากพื้นที่ รัฐต้องจ่ายค่าชดเชยตามความรู้สึกของเจ้าของที่ ไม่ใช่การประเมิน ต่างประเทศจะใช้ ‘นโยบายการบังคับซื้อ’ เพราะฉะนั้นผู้ที่ถูกเวนคืนจะได้ค่าความเป็นธรรม เท่ากับราคาขายอสังหาริมทรัพย์นั้นจริงๆ
“รัฐเองก็ต้องเวนคืนตามความจำเป็น และให้ความเป็นธรรมในการจ่ายค่าชดเชย” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
ประชาชนคือหู-ตาในการดูแลเมือง
สำหรับข้อกังวลของประชาชน เรื่องมาตรการเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR Bonus) รศ.ดร.นพนันท์ ระบุว่า หากเอกชนใดที่ได้รับประโยชน์จากที่ดินเพิ่มขึ้น จะต้องมีการจัดสรรพื้นที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ เรื่องนี้มีระบุไว้ในกฎหมายผังเมืองชัดเจน
ในกฎหมายผังเมือง มาตรา 99 ระบุไว้ว่า จะมีการตรวจสอบติดตามของเจ้าหน้าที่อย่างชัดเจน ถ้าเอกชนไม่ปฏิบัติตามจะเริ่มจากการตักเตือน แต่สุดท้ายแล้วหากไม่ปฏิบัติ ในที่สุดเอกชนรายนั้นจะถูกดำเนินคดีอาญา
“ประชาชนคือผู้ที่ช่วยตรวจสอบความผิดปกติที่ดีที่สุด เช่น ประชาชนที่อาศัยในคอนโด เมื่อเห็นว่าคอนโดไม่ปฏิบัติตาม ก็จะต้องหารือกับนิติคอนโด จากนั้นยื่นเรื่องมาที่ กทม.” รศ.ดร.นพนันท์ กล่าว
รศ.ดร.นพนันท์ กล่าวทิ้งท้ายว่า ประเภทหนึ่งของ FAR Bonus ที่มองว่ามีประโยชน์อย่างมากคือ เรื่องการจัดให้มีพื้นที่รับน้ำ หากคอนโดสามารถเก็บน้ำฝนไว้ได้ ก็สามารถนำน้ำนั้นมาใช้ประโยชน์ได้หลายอย่าง เช่น นำมารดน้ำต้นไม้หรือทำความสะอาดพื้นที่คอนโด
