คงไม่มีใครปฏิเสธว่าปัจจัยสำคัญของความสำเร็จคือการมีแผนที่ดี แต่เมื่อพูดถึงการมีเมืองที่ดีหลายคนมองข้ามแผนของเมือง

อนวัช สุวรรณเดช รองอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง ให้สัมภาษณ์กับ THE STANDARD ถึงความเข้าใจถึงผังเมืองว่าคืออะไร และสำคัญอย่างไร

“ผังเมืองคือแผนของเมือง หรือเป้าหมายของเมืองในอนาคต เช่น เราจะสร้างบ้านต้องมีแปลนของบ้านว่าจะสร้างอยู่ตรงไหนของที่ดิน หันหน้าไปทางไหน มีสวนอยู่ตรงไหน ที่จอดรถอยู่ตรงไหน พอในบ้านก็ต้องบอกว่าห้องน้ำอยู่ไหน ห้องนอนอยู่ไหน เมืองก็เหมือนกัน เมืองก็ต้องรู้ว่าตรงไหนควรเป็นที่อยู่อาศัย ตรงไหนควรจะเป็นแหล่งงาน ตรงไหนเป็นสวนสาธารณะ ตรงไหนเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม แล้วมันก็จะร้อยเรียงกันด้วยคมนาคมขนส่ง” 

แล้วถ้าเมืองมันตั้งมาก่อนจะทำอย่างไร? 

“ผังเมืองมีหน้าที่อยู่สองเรื่อง หนึ่ง ป้องกันปัญหา และสอง แก้ไขปัญหา ถ้าเมืองเกิดปัญหาแล้วผังเมืองมีหน้าที่แก้ไข 

“ผังเมืองก็จะเข้าไปแก้ไขพื้นที่ เช่น กรณีที่เมืองตรงไหนเป็นที่สูง-ต่ำ สมมติพื้นที่ตรงนี้น้ำท่วม ข้อแรก เราก็ต้องไม่สนับสนุนให้พื้นที่ตรงนี้เป็นพื้นที่อยู่อาศัย แต่ถ้ามีบ้านเรือนตั้งอยู่แล้วก็หาทางอยู่กับมันให้ได้แล้วสร้างความแข็งแรงให้ได้ นี่คือหน้าที่ของผังเมืองในการเข้าไปแก้ปัญหา” 

การจัดผังเมืองของประเทศไทยมีกฎหมายรองรับตั้งแต่เมื่อ 44 ปีก่อน นั่นคือ พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2518  ซึ่งแน่นอนว่ามีปัญหาในการปฏิบัติ เพราะมิเช่นนั้นการผังเมืองของไทยน่าจะเห็นผลกว่านี้ แต่ล่าสุดเรามีเครื่องมือใหม่คือ พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2562 ซึ่งอุดช่องว่างในหลายประเด็น

“ในอดีตโครงสร้างหลักๆ ของประเทศ เช่น ถนน ทางด่วน วงแหวน มันไม่มีแผนแม่บทอยู่เลย หรือไม่ไปในทางเดียวกัน ดังนั้นไม่ว่าจะสร้างชุมชนให้ดีขนาดไหน พอถึงเวลามันเชื่อมกันไม่ได้ก็เกิดปัญหา”  

รองอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมือง กล่าวว่า “พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2518 พบว่ามีปัญหาอยู่หลายประเด็น เช่น อาจช้าบ้าง หรือบางเครื่องมือซึ่งเราไม่สามารถทำงานได้ ก็เลยมีแนวคิดว่าถ้าเช่นนั้นลองปรับปรุงกฎหมายดู 

“เราเริ่มจากพูดคุยกับผู้เกี่ยวข้องทั้ง ประชาชน นักวิชาการ ผู้ประกอบการ และบรรดาแวดวงราชการว่าควรจะปรับปรุงอะไร 

“ประเด็นแรกมองว่า เครื่องมือที่มีอยู่เดิม เรียกว่าผังเมืองรวม อันนี้อาจจะเป็นที่รู้จักกันทั่วๆ ไป และอีกเครื่องมือหนึ่งที่มีอยู่ในกฎหมายเดิม เรียกว่าผังเมืองเฉพาะ ซึ่งอันนี้ไม่เคยใช้เลย เพราะมันยาก ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติผังเมืองรวมและออกเป็นกฎกระทรวง 

“ความแตกต่างของกฎหมายใหม่ พ.ร.บ.การผังเมือง 2562 ก็เลยแยกเครื่องมือนี้ออกเป็นสองส่วนใหญ่ๆ คือตัวเครื่องมือผังเมืองรวมเดิมและผังนโยบาย 

“ความต่างคือผังนโยบายก็จะมีผังนโยบายระดับประเทศ ระดับภาค ระดับจังหวัด ตามลำดับ 

“ถามว่าทำไมต้องมีผังนโยบาย เราหวังว่าผังเมืองรวมที่มีในอดีต ตั้งอยู่บนหลักคิดที่ว่าเมื่อบ้านหลังหนึ่งมันสมบูรณ์ สร้างหลายๆ หลังก็จะสมบูรณ์เหมือนกัน แต่พอถึงเวลาแล้วเราจะเชื่อมโยงกับบ้านอื่นได้อย่างไร ซึ่งแปลว่ามันไม่มีภาพรวมของหมู่บ้านนี้อยู่ ผังนโยบายจึงเกิดขึ้นเพื่ออุดช่องว่างนี้ 

“ในอดีตโครงสร้างหลักๆ ของประเทศ เช่น ถนน ทางด่วน วงแหวน มันไม่มีแผนแม่บทอยู่เลย หรือไม่ไปในทางเดียวกัน ดังนั้นไม่ว่าจะสร้างชุมชนให้ดีขนาดไหน พอถึงเวลามันเชื่อมกันไม่ได้ก็เกิดปัญหา ผังนโยบายจึงเข้ามาหวังแก้ปัญหาตรงนี้ 

“สมมติเราบอกว่าตรงนี้เป็นพื้นที่เมือง เป็นพื้นที่อยู่อาศัย นโยบายหลักก็คือคุณต้องไม่เอาอุตสาหกรรมเข้ามา คุณจะต้องปล่อยให้เขาอยู่อย่างสงบสุข คุณจะต้องสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน ทางรถไฟ เข้ามาเพื่อดูแล

“หรือถ้าเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม แปลว่าเราต้องไปอุดหนุนเขา อาจจะต้องมีพื้นที่กันระหว่างเมืองกับอุตสาหกรรม เพราะการทำอุตสาหกรรมแปลว่า เราจะต้องไปลิดรอนสิทธิประชาชน มันก็ต้องมีการชดเชยเยียวยาเข้ามาช่วยด้วย เพราะว่าเขาต้องทำหน้าที่เพื่อจะดูแลไม่ให้เมืองกับอุตสาหกรรมมันติดกัน 

“ถ้ากำหนดให้เป็นสี แล้วคนอื่นไม่มาด้วย ไม่มีประโยชน์อะไร เรานึกภาพต่อว่าต่อไปนี้เรากำหนดให้เป็นสีตรงไหน อุตสาหกรรม กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตรฯ ฯลฯ เข้ามาร่วมด้วยเพื่อจะพัฒนาพื้นที่ตามเป้าหมายเดียวกันต่อไปนี้ นี่คือความคาดหวังของ พ.ร.บ.การผังเมือง 2562 นี้”

มีหลายคนตั้งข้อสังเกตว่า การผังเมืองไทยทำหน้าที่เหมือนระบายสีพื้นที่ต่างๆ ไว้เฉย ๆ แต่ไม่ได้สอดคล้องกับคนที่อยู่ในเมืองจริงๆ ในทางปฏิบัติเห็นคล้อยหรือเห็นต่าง เราถาม

อนวัชตอบว่า ผังเมืองส่วนใหญ่ในโลกมักใช้สีแทนความหมายของการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละประเภท เช่น สีเหลืองคือที่อยู่อาศัย สีแดงคือย่านพาณิชย์ สีม่วงคืออุตสาหกรรม สีเขียวคือเกษตรกรรม เป็นสีมาตรฐาน ในโลกนี้เวลาทำผังลักษณะนี้แทนด้วยสีหมดแล้ว

“วิธีการทำผังเมือง ตามหลักวิชาการประกอบด้วย 3 เรื่องใหญ่ๆ

1. วิชาการ ในบรรดาที่พวกผมเรียนกันมา วิเคราะห์กายภาพ เศรษฐกิจ สังคม ประชากร ฯลฯ สังคมหรือชุมชนนี้เป็นชุมชนเกษตรกรรมหรือเป็นชุมชนอุตสาหกรรม นับถือศาสนาอะไรต่างๆ สุดท้ายคือการขยายตัวของประชากร

2. นโยบายรัฐบาล เช่นรัฐจะกำหนดพื้นที่ตรงนี้เป็นอะไร 

และ 3. ความเห็นของพี่น้องประชาชน 

“ดังนั้นผังเมืองคือการสร้างสมดุลระหว่างสามเรื่องนี้ มันไม่สามารถจะเอียงไปข้างใดข้างหนึ่งได้ แต่ทุกครั้งที่เราเกิดปัญหาแปลว่ามีผู้ที่ได้รับผลกระทบ 

“ถ้าเราเทียบว่าเป็นสีแล้วกำหนดให้เป็นสีลงไป สมมติกำหนดให้เป็นสีเขียวแล้วเขาบอกว่าจริงๆ ข้างในมีบ้านอยู่ แล้วมันมีสิวเป็นสีเหลืองเจาะๆ ไป มันก็จะประหลาด ความหมายคือเรามุ่งหวังให้การใช้ประโยชน์ที่ดินตรงนั้นเป็นอะไร ซึ่งจากการวิเคราะห์มามันยังคงเป็นพื้นที่ชนบทและเกษตรกรรม แต่ที่อยู่อาศัยซึ่งมีมาก่อนก็อยู่ไป แต่ในอนาคตถ้ามีแล้ว รัฐไม่สนับสนุนในเรื่องของโครงสร้างพื้นฐานนะ ผมเตือนคุณแล้วนะว่าอย่าอยู่เลยตรงนี้ ไปอยู่ในเมืองเถอะ อันนี้คือความหมายของผังเมือง 

“ส่วนภาคธุรกิจหรือผู้ประกอบการ ถ้าผมกำหนดให้เป็นสีเขียว (เกษตรกรรม) กับกำหนดให้เป็นสีม่วง (อุตสาหกรรม) แน่นอนพื้นที่สีเขียวมันถูกกว่าอยู่แล้ว พื้นที่สีม่วงมันแพง คนก็อยากจะซื้อพื้นที่สีเขียวแล้วทำเรื่องการพัฒนาไปเป็นอุตสาหกรรมได้ ซึ่งแบบนี้จะเกิดขึ้นเยอะ ดังนั้นถ้าพื้นที่สีเขียวต้องชัดเจนว่ารัฐจะไม่สนับสนุนอุตสาหกรรมที่ตั้งในพื้นที่นี้

“เราจึงต้องพยายามบอกว่าเวลาเรากำหนดให้เป็นสีเฉยๆ มันไม่เกิดประโยชน์อะไรหรอก มันต้องมีคนเข้ามาร่วมด้วย ตัวผังเมืองรวมที่เราพูดถึงในอดีตมันจึงไม่เกิดผล นี่เป็นปัญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นจากการวิเคราะห์ว่า ถ้ากำหนดให้เป็นสีเฉยๆ แล้วคนอื่นไม่มาด้วย ไม่มีประโยชน์อะไร เรานึกภาพต่อว่าต่อไปนี้เรากำหนดให้เป็นสีตรงไหน แล้วกระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตรฯ ฯลฯ เข้ามาร่วมด้วยเพื่อจะพัฒนาพื้นที่ตามเป้าหมายเดียวกันต่อไปนี้ นี่คือความคาดหวังของ พ.ร.บ.การผังเมืองฉบับใหม่นี้”

สุดท้ายเราถามว่า ประชาชนโดยเฉพาะการปกครองส่วนท้องถิ่นได้ประโยชน์อะไรจาก พ.ร.บ.การผังเมือง 2562

อนวัชกล่าวว่า “ข้อดีกว่าของกฎหมายผังเมืองใหม่ก็คือมันทำให้ต้นทางเกิดขึ้นได้ เพราะปกติเรามาทำกลางทางทุกทีเลย ปลายทางก็เกิดขึ้นไม่ได้ สองคือมันเร็วขึ้น เพราะจากพระราชบัญญัติเหลือแค่เพียงกฎกระทรวง สามคือการกระจายอำนาจ คือท้องถิ่นสามารถทำผังเองได้โดยที่เขาไม่ต้องกังวลกับกรม แต่เราคุมเขาด้วยมาตรฐาน”

ทั้งนี้เพราะ พ.ร.บ.การผังเมือง 2562 ให้อิสระกับท้องถิ่นในการกำหนดผังเมือง กรมโยธาธิการและผังเมืองส่งเกณฑ์มาตรฐานไปให้ท้องถิ่นเท่านั้น

เช่น สมมติกำหนดเกณฑ์ว่าควรจะมีพื้นที่พัฒนาประมาณ 60% ส่วนอีก 40% ควรจะเป็นพื้นที่สีเขียว โดยใน 60% ของพื้นที่พัฒนาต้องคำนึงถึงความหนาแน่นของประชากร

“จะเห็นว่าส่วนกลางจะกำหนดเป็นสัดส่วนหลวมๆ ให้ท้องถิ่น พอท้องถิ่นทำเสร็จก็ต้องส่งมาให้กรมดูก่อน ว่าเข้ามาตรฐานหรือไม่ 

“สมมติถ้าเข้ามาตรฐาน ก็เข้ากรรมการผังเมืองจังหวัด เข้าสภาท้องถิ่นแล้วประกาศเลย 

“แต่ถ้าดูแล้วเห็นว่าที่ตรงนี้เป็นพื้นที่ต่ำ มันไม่ควรจะมีการตั้งถิ่นฐาน ผมว่าคุณลองไปคิดดูใหม่ ท้องถิ่นกลับไปบอกว่ายืนยันจะทำแบบนี้ เรื่องก็ต้องส่งเข้ากรรมการกลาง ถ้าโอเคไม่มีปัญหา อธิบายได้ว่าตรงนี้เราเตรียมโครงการไว้หมดแล้วท้องถิ่นก็เดินต่อ มันก็จะมีระบบถ่วงดุลอยู่

“สุดท้ายเรามีความคิดว่าในระบบของสากล ผังเมืองมันจะต้องเป็นเรื่องของท้องถิ่น ก็ควรจะกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นสามารถทำผังเมืองโดยสิ้นเชิง” อนวัช กล่าว

สำหรับ พ.ร.บ.การผังเมือง 2562 คงไม่ใช่ยาวิเศษที่จะแก้ปัญหาต่าๆ ของการผังเมืองในอดีต หากมองให้ร่วมสมัยเปรียบเหมือนการอัปเดตซอฟต์แวร์ใหม่ แก้ไขจุดบกพร่องเดิม และเพิ่มเติมฟีเจอร์ที่เชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อผู้ใช้ แต่ท้ายที่สุดระบบจะสมบูรณ์ได้ ฮาร์ดแวร์และซอฟต์แวร์ต้องทำงานสัมพันธ์กัน 

ถ้าผังเมืองคือซอฟต์แวร์ ฮาร์ดแวร์ก็คงเป็นภาครัฐรวมถึงส่วนราชการ ยุทธศาสตร์ชาติ และประชาชนซึ่งจะต้องกำหนดทิศทาง รวมถึงปรับตัวให้เข้ากับผังเมืองที่ได้กำหนดให้เป็นสีไว้ 

ผังเมืองที่ดีจะเกิดขึ้นได้ จากความร่วมมือทั้งภาครัฐและประชาชน ร่วมกันสร้างผังเมืองที่ดีร่วมกัน เพราะผู้ที่ได้รับประโยชน์สูงสุดคือเราทุกคนนั่นเอง

พิสูจน์อักษร: ลักษณ์นารา พักตร์เพียงจันทร์