รัฐเล็งเก็บ ‘ภาษีขาออก’ นักเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ มองไม่ใช่ปัญหา แต่ต้องออกแบบให้เหมาะสม คำนึงถึงผู้รับภาระภาษี

ศ. ดร. อธิภัทร อ.ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ กล่าวถึงร่างกฎหมายจัดเก็บ ‘ภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร’ ซึ่งอยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็นจนถึง 29 ตุลาคมนี้ โดยมองว่าเก็บภาษีขาออกไม่ใช่ปัญหา แต่ต้องออกแบบให้เหมาะสม คำถามสำคัญไม่ได้อยู่ที่ว่า ‘รัฐจะมีรายได้เพิ่มขึ้นเท่าไร’ แต่เป็น ‘ภาระภาษี’ จะตกที่ใครมากขึ้น กระทบเท่ากันหรือไม่ และพฤติกรรมการเดินทางของประชาชนในประเทศที่เปลี่ยนไป เป็นสิ่งที่รัฐบาลพึงประสงค์แค่ไหน

วันนี้ (8 ตุลาคม) ศ. ดร. อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โพสต์ผ่าน Facebook ถึงข้อเสนอการจัดเก็บ ‘ภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร’ หรือ ‘ภาษีขาออก’ ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็น โดยร่างกฎหมายกำหนดเพดานภาษีไว้ไม่เกินครั้งละ 5,000 บาท และในระยะแรกเสนอให้จัดเก็บเฉพาะการเดินทางทางอากาศ ครั้งละ 1,000 บาท โดยให้สายการบินและตัวแทนจำหน่ายตั๋วเป็นผู้เรียกเก็บพร้อมค่าโดยสาร

ศ. ดร. อธิภัทร ระบุว่า ในช่วงที่งบประมาณตึงตัว การหารายได้เพิ่มเติมเป็นเรื่องที่มีเหตุผล และภาษีขาออกเป็นหนึ่งในฐานภาษีที่หลายประเทศใช้ แต่คำถามสำคัญไม่ใช่เพียงว่า ‘ควรเก็บหรือไม่’ หากแต่ต้องพิจารณาว่า หากเก็บแล้วใครเป็นผู้รับภาระจริง ภาษีจะเปลี่ยนพฤติกรรมการเดินทางอย่างไร และควรออกแบบอย่างไรให้ต้นทุนต่อเศรษฐกิจต่ำที่สุด

ดังนั้นคำถามจึงไม่ใช่แค่ว่า ควรเก็บหรือไม่ควรเก็บ แต่คือ ถ้าจะเก็บ ใครเป็นคนจ่ายจริง ภาษีนี้จะเปลี่ยนพฤติกรรมแบบไหน และควรออกแบบอย่างไรให้ต้นทุนต่อเศรษฐกิจต่ำที่สุด

ในช่วงที่รัฐกำลังเปิดรับความคิดเห็น ศ. ดร. อธิภัทรจึงตั้งข้อสังเกตต่อมาตรการภาษีดังกล่าว โดยพิจารณาผ่านกรอบคิดทางเศรษฐศาสตร์ออกเป็น 3 ข้อ ดังนี้

1) คนที่นำส่งภาษี อาจไม่ใช่คนที่แบกภาระภาษีจริง

ศ. ดร. อธิภัทร ชี้ว่า แม้สายการบินจะเป็นผู้เรียกเก็บภาษีจากผู้โดยสาร แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาระภาษีจริงขึ้นอยู่กับว่าสายการบินสามารถผลักภาษีไปยังราคาตั๋วได้มากน้อยเพียงใด

โดยหลักฐานจากยุโรปพบว่า ต้นทุนต่อผู้โดยสารที่เพิ่มขึ้น 1 ยูโร ทำให้ค่าโดยสารเพิ่มขึ้นประมาณ 0.74 ยูโร หรือราว 3 ใน 4 ส่วนที่เหลือสายการบินเป็นผู้รับภาระผ่านกำไรที่ลดลง อย่างไรก็ตาม ศ. ดร. อธิภัทรระบุว่าตัวเลขดังกล่าวไม่ควรถูกนำมาใช้กับไทยโดยตรง เพราะในทางเศรษฐศาสตร์ ภาระภาษีจะตกกับฝ่ายที่ ‘หนี’ ภาษีได้ยากกว่า

ในระยะสั้น สายการบินอาจยอมรับภาระบางส่วนเพื่อรักษาจำนวนผู้โดยสาร แต่ในระยะยาว เครื่องบินเป็นทุนที่เคลื่อนย้ายได้ หากเส้นทางจากไทยมีกำไรลดลงต่อเนื่อง สายการบิน โดยเฉพาะสายการบินต้นทุนต่ำที่มีส่วนต่างกำไรต่อที่นั่งไม่มาก อาจเลือก ‘ปรับลดเที่ยวบิน’ หรือ ‘ตัดเส้นทางที่ไม่คุ้มค่า’ แทนการรับภาระภาษีไว้ทั้งหมด

มากกว่านั้น หากเที่ยวบินลดลง หรือบางเส้นทางหายไป ภาระภาษีอาจไม่ได้หยุดอยู่แค่ระหว่าง ‘ผู้โดยสาร’ กับ ‘สายการบิน’ แต่อาจส่งผลกระทบต่อไปยังคนที่ปรับตัวได้ยากกว่า เช่น โรงแรม แรงงานท่องเที่ยว ร้านอาหาร และธุรกิจในจังหวัดท่องเที่ยวด้วย

ดังนั้น โจทย์ของภาษีขาออกจึงไม่ได้อยู่แค่ ‘รัฐเก็บรายได้เพิ่มได้อีกกี่พันล้านบาท’ แต่ต้องดูด้วยว่าใครเป็นคนจ่ายจริง และภาระถูกส่งต่อไปถึงใครบ้าง

2) เก็บอัตราเดียว 1,000 บาท กระทบคนไม่เท่ากัน

ศ. ดร. อธิภัทร ระบุว่า แม้ทุกคนจะถูกเก็บภาษีในอัตราเดียวกันที่ 1,000 บาท แต่หากพิจารณาตัวเลขภาระเมื่อเทียบกับราคาตั๋ว จะพบว่าการตอบสนองของผู้เดินทางอาจแตกต่างกันอย่างมาก

ตัวอย่างเช่น หากตั๋วสายการบินต้นทุนต่ำไปเมืองใกล้ๆ ในอาเซียนมีราคา 5,000 บาท ภาษี 1,000 บาทจะคิดเป็น 20% ของราคาตั๋ว ขณะที่ตั๋วชั้นธุรกิจไปยุโรปราคา 120,000 บาท ภาษีจำนวนเดียวกันคิดเป็นไม่ถึง 1% ของราคาตั๋ว

ดังนั้น เมื่อเทียบด้วยสัดส่วนต่อราคาแล้ว ภาษีอัตราเดียวจึงมีแนวโน้มกระทบกลุ่มที่น่าจะอ่อนไหวต่อราคามากที่สุด

ทั้งนี้ งานศึกษาจากยุโรปพบว่า ภาษีขาออกทำให้จำนวนผู้โดยสารลดลงอย่างชัดเจนในช่วงแรก โดยผลกระทบกระจุกตัวอยู่ที่สนามบินที่พึ่งพาสายการบินต้นทุนต่ำ ขณะที่สนามบินหลักแทบไม่ได้รับผลกระทบมากนัก

ด้วยเหตุนี้ ศ. ดร. อธิภัทรจึงสรุปว่า ภาษีอัตราเดียวมีแนวโน้มที่จะกระทบต่อผู้เดินทางงบจำกัด เส้นทางระยะใกล้ และตลาดท่องเที่ยวที่อ่อนไหวต่อราคา มากกว่ากลุ่มที่มีกำลังจ่ายสูงและปรับเปลี่ยนพฤติกรรมได้ยากกว่า

3) เก็บภาษีขาออกไม่ใช่ปัญหา แค่ต้องออกแบบให้เหมาะสม

ศ. ดร. อธิภัทร ระบุว่า เมื่อเทียบกับประเทศอื่นในภูมิภาค ภาษี 1,000 บาทของไทยสำหรับเที่ยวบินชั้นประหยัดระยะใกล้ถือว่าค่อนข้างสูง โดยญี่ปุ่นแม้เพิ่งปรับภาษีขึ้นเป็น 3 เท่า ภาษีก็ยังอยู่ที่ประมาณ 640 บาท ส่วนฮ่องกงอยู่ที่ประมาณ 860 บาท ขณะที่ผู้โดยสารที่บินจากกัวลาลัมเปอร์มายังกรุงเทพฯ จ่ายภาษีขาออกของมาเลเซียเพียงราว 65 บาท

อย่างไรก็ตาม ศ. ดร. อธิภัทรมองว่าประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่แค่ว่า ‘เก็บเท่าไร’ แต่อยู่ที่ ‘เก็บอย่างไร’ เพราะแต่ละประเทศมีรูปแบบแตกต่างกัน เช่น ญี่ปุ่น ฮ่องกง และออสเตรเลีย ต่างใช้อัตราเดียว ขณะที่หลายประเทศเลือกแยกอัตรา โดย มาเลเซียแยกตามปลายทางและชั้นโดยสาร ส่วนสิงคโปร์แยกตามระยะทางและชั้นโดยสาร เช่นเดียวกับหลายประเทศในยุโรป

โดย ศ. ดร. อธิภัทร ระบุว่าการจัดเก็บภาษีขาออกแต่ละแบบมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกัน

โดยการจัดเก็บภาษีอัตราเดียวนั้นเข้าใจง่ายและจัดเก็บง่ายกว่า ส่วนการแยกอัตราตามระยะทางและชั้นโดยสารซับซ้อนขึ้น แต่ช่วยให้ภาระภาษีแตกต่างตามลักษณะการเดินทาง และอาจลดผลกระทบต่อเส้นทางระยะใกล้ที่อ่อนไหวต่อราคามากกว่า

ทั้งนี้ ศ. ดร. อธิภัทร มองว่า หากไทยจะจัดเก็บภาษีขาออกจริง ทางเลือกหนึ่งที่ควรพิจารณาคือการแยกอัตราตามระยะทางและชั้นโดยสาร โดยต้องชั่งน้ำหนักระหว่างรายได้ของรัฐ ผลกระทบต่อผู้เดินทางและเส้นทางบิน รวมถึงความซับซ้อนในการจัดเก็บ

ภายใต้แนวทางดังกล่าว เที่ยวบินระยะใกล้และชั้นประหยัดอาจเสียภาษีในอัตราต่ำกว่า ขณะที่เที่ยวบินระยะไกลหรือชั้นธุรกิจเสียในอัตราที่สูงกว่า เพื่อให้ภาระภาษีสอดคล้องกับลักษณะการเดินทางมากขึ้น และลดผลกระทบต่อผู้เดินทางงบจำกัด ผู้เดินทางไปตลาดท่องเที่ยวระยะใกล้ และผู้ที่เดินทางด้วยสายการบินต้นทุนต่ำ ซึ่งช่วยทำให้ภาระภาษีสอดคล้องกับกำลังจ่ายและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

ไม่เพียงเท่านั้น ศ. ดร. อธิภัทรยังระบุอีกหนึ่งประเด็นที่ต้องมีการออกแบบให้ชัดเจนคือ การยกเว้นภาษีสำหรับผู้โดยสารต่อเครื่อง (Transit) โดยร่างปัจจุบันมีการยกเว้นให้ผู้โดยสารกลุ่มดังกล่าว ขณะที่ผู้โดยสารที่ต่อเครื่องด้วยตนเอง โดยเฉพาะกรณีเปลี่ยนสายการบินต้นทุนต่ำ อาจต้องผ่านด่านตรวจคนเข้าเมือง (ตม.) และเช็กอินใหม่ จึงมีความเสี่ยงที่จะเข้าข่ายต้องเสียภาษีซ้ำซ้อน

ศ. ดร. อธิภัทร จึงเตือนว่า หากไม่ได้ออกแบบเรื่องนี้อย่างรอบคอบ ภาษีอาจส่งผลกระทบต่อบทบาทของสนามบินสุวรรณภูมิและดอนเมืองในฐานะศูนย์กลางการบินของไทยโดยไม่ได้ตั้งใจ

‘ภาษีขาออก’ มีเหตุผล แต่ต้องตอบให้ได้ว่าเก็บจากใคร

ศ. ดร. อธิภัทร สรุปว่า ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาษีขาออกมีเหตุผลรองรับ ทั้งการหารายได้ให้รัฐ ความง่ายในการจัดเก็บ และการอุดช่องว่างภาษีของการเดินทางทางอากาศระหว่างประเทศ ซึ่งตั๋วระหว่างประเทศได้รับ VAT อัตรา 0%

อย่างไรก็ตาม การจัดเก็บอัตราเดียว 1,000 บาททุกเที่ยวบิน อาจทำให้ภาระภาษีตกหนักเป็นสัดส่วนสูงกับกลุ่มที่อ่อนไหวต่อราคามากที่สุด ทั้งผู้เดินทางงบจำกัด ตลาดท่องเที่ยวระยะใกล้ และสายการบินต้นทุนต่ำ ซึ่งอาจกระทบต่อบทบาทศูนย์กลางการบินของไทย

ดังนั้น การประเมินภาษีขาออกจึงไม่ควรดูเพียงว่ารัฐจะจัดเก็บรายได้ได้มากแค่ไหน แต่ต้องพิจารณาด้วยว่า ‘เก็บจากใคร’ พฤติกรรมของใครเปลี่ยนไปบ้าง และรัฐบาลตั้งใจให้เกิดผลแบบนั้นหรือไม่

ทั้งนี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวอยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็น โดยเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นได้ถึงวันที่ 29 ตุลาคม 2569