“ข้าพเจ้าได้เรียนรู้โดยตรงถึงความทุกข์ยากที่ผู้หญิงเหล่านี้ต้องเผชิญ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งบุตรหลานของพวกเธอ ซึ่งเป็นผู้บริสุทธิ์ แต่มักถูกครอบครัวกีดกันและไม่ได้รับโอกาสอย่างเพียงพอ…และบ่อยครั้ง นักโทษหญิงยังต้องตกเป็นเหยื่อซ้ำในขณะที่ต้องรับโทษอยู่ในเรือนจำ”
ส่วนหนึ่งของพระดำรัส สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภาฯ หลังได้เข้าเยี่ยมทัณฑสถานหญิงกลางกรุงเทพฯ ใน พ.ศ. 2544
ความพยายามอย่างต่อเนื่องของประเทศไทยในการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้ต้องขังหญิงในเรือนจำ จนนำไปสู่การรับรอง ‘ข้อกำหนดสหประชาชาติว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงและมาตรการที่ไม่ใช่การคุมขังสำหรับผู้กระทำความผิดหญิง (United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-Custodial Measures for Women Offenders)’ หรือที่รู้จักในชื่อ ‘ข้อกำหนดกรุงเทพ (Bangkok Rules)’ เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภาฯ ทรงมีความสนพระทัยในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับผู้หญิง และเด็กในกระบวนการยุติธรรม
ก่อนเสด็จไปทรงศึกษาต่อที่มหาวิทยาลัยคอร์แนล ประเทศสหรัฐอเมริกา สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภาฯ ได้เสด็จเยี่ยมชมและประทานสิ่งของแก่ผู้ต้องขังหญิง และเด็กติดผู้ต้องขัง ณ ทัณฑสถานหญิงกลาง เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2544 จึงทำให้ทรงตระหนักว่า สถานะของผู้หญิงในเรือนจำหรือสถานคุมขังนั้นมีความแตกต่างจากผู้ต้องขังชาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ต้องขังหญิงที่กำลังตั้งครรภ์และผู้ที่เพิ่งคลอดบุตร
การได้สัมผัสกับชีวิตของผู้ต้องขังที่ขาดโอกาส ทำให้พระองค์เห็นความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในมิตินี้ จึงเกิดเป็นแรงบันดาลพระทัยในการให้ความช่วยเหลือประชากรกลุ่มเปราะบางเหล่านี้ และริเริ่มโครงการต่างๆ เพื่อให้ความช่วยเหลือผู้ต้องขังหญิงและเด็กติดผู้ต้องขัง โดยมีกระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
ภายหลังสำเร็จการศึกษา สมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าพัชรกิติยาภาฯ ได้รับตำแหน่งเลขานุการเอก คณะผู้แทนถาวรไทยประจำสหประชาชาติ ณ นครนิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา และทรงเป็นผู้แทนประเทศไทยในการประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ครั้งที่ 60 ใน พ.ศ. 2548
ใน พ.ศ. 2549 ทรงรับราชการในตำแหน่งอัยการประจำจังหวัด ทำให้ทรงทราบถึงสถานการณ์ยากลำบากของประชาชนที่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางอาญาอย่างใกล้ชิด พร้อมกันนี้ ทรงมีพระดำริให้เริ่มจัดตั้งโครงการ ‘กำลังใจ’ ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือ ดูแลด้านสุขภาพ และให้สนับสนุนด้านจิตใจแก่ผู้ต้องขังหญิง ทั้งในขณะจำคุกและภายหลังได้รับการปล่อยตัว โดยมุ่งเน้นการให้โอกาสผู้ต้องขังหญิงในการกลับคืนสู่สังคม ตลอดจนส่งเสริมให้สังคมไทยได้เข้าใจปัญหาของผู้ที่เคยทำผิดพลาดที่ต้องการโอกาสเริ่มต้นใหม่
เมื่อการดำเนินโครงการมีพัฒนาการมาระยะหนึ่ง โปรดให้จัดนิทรรศการ ‘Inspire’ เพื่อนำเสนอโครงการกำลังใจ ที่โถง Rotunda ณ ศูนย์การประชุมสหประชาชาติ กรุงเวียนนา ระหว่างสมัยการประชุมคณะกรรมาธิการสหประชาชาติว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมและความยุติธรรมทางอาญา (Commission on Crime Prevention and Criminal Justice – CCPCJ) สมัยที่ 17 ทำให้ทั่วโลกได้เห็นว่าผู้หญิงในเรือนจำมีปัญหาและข้อท้าทายในมิติด้านเพศภาพระหว่างที่อยู่ในเรือนจำ เนื่องจากมีความต้องการที่แตกต่างจากผู้ต้องขังชาย
นิทรรศการครั้งนั้นจุดประกายความสนใจในบรรดาผู้แทนประเทศ นักวิชาการ และผู้ปฏิบัติงานในองค์กรภาคประชาสังคมระหว่างประเทศ จนเกิดความตระหนักรู้ร่วมกันถึงปัญหา และความจำเป็นที่ควรยกระดับแนวทางในการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงให้เป็นมาตรฐานสากลและสอดรับกับมิติด้านเพศสภาพมากยิ่งขึ้น โดยใช้แนวทางการประสานความร่วมมือจากภาคส่วนต่าง ๆ
จากความสำเร็จของโครงการกำลังใจ กระทรวงยุติธรรมจึงได้จัดตั้งโครงการ ‘Enhancing Lives of Female Inmates (ELFI)’ หรือ ‘โครงการจัดทำข้อเสนอในนามประเทศไทยเพื่อผลักดันให้เป็นข้อกำหนดสหประชาชาติว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิง’ เมื่อ พ.ศ. 2551 โดยเป็นโครงการระดับนานาชาติที่มุ่งต่อยอดความสำเร็จจากการช่วยเหลือผู้ต้องขังหญิง ภายในประเทศไปสู่การปรับปรุงมาตรฐานการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงในระดับสากล
ด้วยยุทธศาสตร์การทูตเชิงรุก ผ่านการเจรจาโน้มน้าวและแสวงหาความร่วมมือทั้งจากกลุ่มนักวิชาการ ผู้ปฏิบัติงานราชทัณฑ์ รวมทั้งผู้แทนประเทศต่างๆ ในเวทีสหประชาชาติ ทำให้การจัดทำ ‘ข้อกำหนดสหประชาชาติว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงและมาตรการที่ไม่ใช่การคุมขังสำหรับผู้กระทำความผิดหญิงประสบผลสำเร็จ และได้รับการรับรองจากที่ประชุมสมัชชาสหประชาชาติ สมัยที่ 65 ในปี พ.ศ. 2553
โดยองค์การสหประชาชาติต้องการให้เกียรติประเทศไทยในฐานะเป็นผู้ริเริ่มผลักดัน จึงเรียกชื่อย่อของข้อกำหนดฉบับนี้ว่า ‘ข้อกำหนดกรุงเทพ’
ภายหลังการรับรองข้อกำหนดกรุงเทพ นานาประเทศรวมถึงประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศ หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมได้ริเริ่มส่งเสริมให้มีการนำเอาข้อกำหนดกรุงเทพไปปรับใช้
ความสำคัญของข้อกำหนดกรุงเทพ
ข้อกำหนดกรุงเทพ เป็นมาตรฐานสหประชาชาติฉบับแรกในโลกที่มุ่งดูแลความต้องการเฉพาะของเพศหญิง โดยมีเนื้อหาครอบคลุมการบริหารจัดการเรือนจำตั้งแต่การรับตัวผู้ต้องขัง การดูแลสุขอนามัยและสุขภาพ การดูแลความปลอดภัยและความมั่นคง การปฏิบัติและดูแลผู้ต้องขังพิเศษอย่างผู้ที่อยู่ระหว่างการสอบสวนหรือพิจารณาคดี เด็กผู้หญิงในเรือนจำ ชาวต่างชาติ ชนกลุ่มน้อยและชนพื้นเมือง การฟื้นฟูเยียวยาในเรือนจำ รวมไปถึงการคุ้มครองผู้หญิงที่ทำงานในราชทัณฑ์
ข้อกำหนดกรุงเทพได้รับการยอมรับจากนานาชาติ และมีการนำไปใช้เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้ต้องขังหญิง เด็ก และกลุ่มเปราะบางในเรือนจำโดยรวม เช่นการปรับปรุงสถานที่คุมขังให้สนองความต้องการตามเพศภาวะ การบริการสาธารณสุข และการฝึกทักษะอาชีพที่เหมาะสมกับเพศภาวะเพื่อให้ผู้ต้องขังสามารถกลับไปใช้ชีวิตในสังคมได้อย่างมั่นคง ลดการตีตรา และลดการกระทำผิดซ้ำ
แนวคิดการพัฒนาข้อกำหนดกรุงเทพตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า ผู้ต้องขังหญิงและผู้กระทำผิดหญิงมีความต้องการเฉพาะด้านที่ต่างไปจากผู้ต้องขังชาย และเนื่องจากผู้ต้องขังหญิงเป็นประชากรกลุ่มน้อยในกระบวนการยุติธรรม ทำให้เรือนจำในประเทศต่างๆ มักถูกออกแบบขึ้นโดยมิได้คำนึงถึงความต้องการเฉพาะด้านของผู้หญิง อาทิ เรื่องสุขอนามัย สุขภาพผู้หญิง การดูแลเด็กติดผู้ต้องขัง ทำให้การดูแลผู้ต้องขังหญิงในหลายประเทศ ยังขาดความละเอียดอ่อนด้านเพศสภาพ (Gender Sensitivity)
การเปลี่ยนแปลงในองค์ประกอบประชากรผู้ต้องขังในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมานั้น ได้ส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานของเรือนจำในการตอบสนองต่อความต้องการเฉพาะด้านของผู้ต้องขังหญิง ด้วยจำนวนผู้ต้องขังหญิงที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง นานาประเทศจึงตระหนักในความจำเป็นที่จะต้องมีข้อแนะนำเพื่อเป็นมาตรฐาน สำหรับผู้ปฏิบัติงานราชทัณฑ์ในการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังกลุ่มนี้
การจัดทำร่างข้อเสนของอประเทศไทยเพื่อผลักดันเป็นข้อกำหนดสหประชาชาติสำหรับการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงนี้ ไม่ได้มีจุดประสงค์สร้างความแตกต่างหรือเลือกปฏิบัติ แต่เน้นให้เกิดมีมาตรฐานความเท่าเทียมกันในการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังทั้งสองเพศเท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งให้มีการลบล้าง เปลี่ยนแปลง หรือแก้ไขข้อกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับการปฏิบัติต่อผู้ต้องขัง ฉบับปี ค.ศ. 1955 แต่จะให้เป็นแนวทางเพิ่มเติมในการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงสำหรับเรือนจำของประเทศต่างๆ โดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเด็นที่เป็นความแตกต่างและความต้องการที่เพศหญิงมีและต่างไปจากเพศชาย
อีกทั้งร่างข้อกำหนดฉบับนี้ ไม่ได้มุ่งเน้นที่จะทำให้ผู้ต้องขังหญิงมีอภิสิทธิ์เหนือผู้ต้องขังชาย หรือได้รับการปฏิบัติที่ดีกว่า แต่มุ่งจะเติมในส่วนที่ผู้ต้องขังสตรีขาดโอกาสหรือถูกละเลย เพื่อให้ได้รับในสิ่งที่พึงจะได้รับอย่างเท่าเทียมกันเท่านั้น
โดยข้อกำหนดกรุงเทพจะเป็นส่วนเพิ่มเติมที่สอดคล้อง กับข้อกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของสหประชาชาติ สำหรับการปฏิบัติต่อผู้ต้องขัง ค.ศ.1955 (UN Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners : SMR) รวมถึงข้อกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับปฏิบัติต่อผู้กระทำผิดโดยไม่ใช้เรือนจำ (UN Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures หรือข้อกำหนดโตเกียว (Tokyo Rules) ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงและผู้กระทำผิดหญิงเป็นไปอย่างเคารพซึ่งสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสอดคล้องกับสภาพการณ์ในปัจจุบันมากยิ่งขึ้น
ข้อกำหนดกรุงเทพ มุ่งเน้นการวางแนวปฏิบัติในประเด็นที่เป็นความแตกต่างและความต้องการที่เพศหญิงมีและต่างไปจากเพศชาย ซึ่งเนื้อหาของข้อกำหนดสหประชาชาตินั้น ได้มาจากการศึกษาผลงานการศึกษาวิจัยในเรื่องการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงทั่วโลก และยังได้นำเอากฎหมายและข้อกำหนดระหว่างประเทศว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงหลายฉบับมาเพื่ออ้างอิงและกลั่นกรองให้เนื้อหาของข้อกำหนดสหประชาชาติ มีความสอดคล้องและสามารถใช้ร่วมกันได้กับกฎหมายและข้อกำหนดที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน
ทั้งนี้ เพื่อให้ข้อกำหนดกรุงเทพ มีเนื้อหาที่ครอบคลุมถึงผู้กระทำผิดหญิงและผู้ต้องขังหญิงทุกประเภท และการปฏิบัติที่ควรจะเป็นต่อผู้ต้องขังหญิงเหล่านั้น รวมไปถึงการเปิดโอกาสให้ชุมชนและสังคมโดยรวมเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น จึงได้แบ่งออกเป็น 4 ส่วน ดังนี้
1.ข้อกำหนดทั่วไป (Rules of General Application) ซึ่งว่าด้วยการบริหารจัดการเรือนจำโดยทั่วไป และใช้กับผู้กระทำผิดเพศหญิงที่อยู่ในระหว่างการควบคุมทุกประเภท ทุกสถานะคดี ทั้งคดีแพ่งและคดีอาญา รวมไปถึงผู้หญิงที่ถูกควบคุมด้วยมาตรการเพื่อความปลอดภัยหรือมาตรการกักกัน (Security Measures or Corrective Measures)
2.ข้อกำหนดที่ใช้สำหรับผู้ต้องขังลักษณะพิเศษ (Rules Applicable to Special Categories) ซึ่งเป็นส่วนที่ว่าด้วยการจำแนกลักษณะและการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงที่มีลักษณะพิเศษแต่ละประเภท เช่น ผู้ต้องขังที่เคยเป็นเหยื่อของการใช้ความรุนแรง ผู้ต้องขังที่ตั้งครรภ์ และผู้ต้องขังซึ่งเป็นชนพื้นเมือง ชนกลุ่มน้อย หรือชนเผ่า โดยแบ่งออกเป็นส่วน A ข้อกำหนดที่ใช้กับผู้ต้องขังที่มีกำหนดโทษ และส่วน B ข้อกำหนดที่ใช้กับผู้ต้องขังระหว่างพิจารณาและสอบสวน ซึ่งข้อกำหนดในส่วน A นั้น สามารถนำมาใช้กับผู้ต้องขังตามส่วน B ได้เท่าที่จะไม่เป็นการขัดกัน หรือเพื่อประโยชน์เป็นการเฉพาะของผู้ต้องขังหญิงกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
3.มาตรการในการลงโทษโดยไม่ใช้เรือนจำ (Non-Custodial Sanctions and Measures) มุ่งใช้บังคับกับผู้กระทำผิดหญิงที่กระทำความผิดไม่รุนแรง ประกอบกับมีปัจจัยทางกายภาพที่ไม่เหมาะกับการถูกคุมขัง เช่น เยาวชนหญิง และผู้กระทำผิดที่ตั้งครรภ์ โดยข้อกำหนดในส่วนที่ 3 นี้ สามารถใช้บังคับได้ตั้งแต่ในชั้นการสอบสวน จนกระทั่งหลังมีคำพิพากษา
4.การวิจัย การวางแผน การประเมินผล และการสร้างการรับรู้ในหมู่ประชาชน (Research, Planning, Evaluation and Public Awareness Raising) เป็นข้อกำหนดที่สนับสนุนให้มีการวิเคราะห์วิจัยถึงพฤติกรรมและพฤติการณ์เกี่ยวข้องต่างๆ ที่เป็นปัจจัยให้เกิดการกระทำผิดในกลุ่มผู้หญิง รวมถึงการศึกษาผลกระทบจากการถูกคุมขังที่มีต่อผู้ต้องขังและบุตร
นอกจากนี้ ยังต้องการให้มีการกำหนดกิจกรรมที่จะลดการกระทำผิดซ้ำ อันเป็นส่วนหนึ่งของการส่งคนดีกลับคืนสู่สังคม โดยการดำเนินการต่างๆ ดังกล่าวนี้ จะต้องมีการเผยแพร่ให้สาธารณชนได้รับทราบ โดยอาศัยความร่วมมือจากบรรดาสื่อสารมวลชน
อ้างอิง :
