‘ฐานะการคลัง’ ที่เคยเป็น ‘จุดแข็ง’ ของประเทศไทยในอดีต กำลังกลายเป็นประเด็นที่น่ากังวลมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะหลังเกิดการระบาดใหญ่ที่ผลักดันให้ ‘หนี้สาธารณะ’ ของไทยแตะระดับสูงสุดเป็นประวัติการณ์ในปี 2566 

นอกจากนี้รัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี เศรษฐา ทวีสิน ก็มุ่งใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว (Expansionary Fiscal Policy) เห็นได้จากแผนการคลังระยะปานกลางฉบับล่าสุดที่แสดงให้เห็นว่า ความพยายามในการรัดเข็มขัดทางการคลัง (Fiscal Consolidation) ของรัฐบาลไทย น่าจะเกิดขึ้นล่าช้ากว่าที่เคยประเมินไว้ก่อนหน้านี้

หากแนวโน้มเช่นนี้ยังดำเนินต่อไปเรื่อยๆ และหากเศรษฐกิจไทยเจอกับวิกฤตลูกถัดๆ ไปท่ามกลางการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่ำกว่าระดับศักยภาพมาหลายปี ประเทศไทยจะมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เพียงพอที่จะรับมือได้หรือไม่ โดยไม่กระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนและสถาบันจัดอันดับเรตติ้ง ท่ามกลางการก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยที่หมายความว่า รัฐไทยจำเป็นต้องใช้เงินมากขึ้น เพื่อดูแลประชาชนสูงวัยในประเทศ

หนี้สาธารณะไทยแตะระดับสูงสุดเป็นประวัติการณ์เพราะอะไร

ตามข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) แสดงให้เห็นว่า อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP พุ่งแตะระดับสูงเป็นประวัติการณ์ในปี 2566 อยู่ที่ 62.44%

โดยสาเหตุสำคัญเป็นผลมาจากการระบาดใหญ่ของโควิดที่ทำให้รัฐบาลต้องออก พ.ร.ก.กู้เงินโควิด รวม 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อเยียวยาประชาชนและเศรษฐกิจที่ทรุดหนัก ท่ามกลางขนาดของ GDP ไทยที่ลดลงอย่างหนัก ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง

นอกจากนี้ภายใต้แผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2568-2571) ฉบับเดือนธันวาคม ปี 2566 แสดงให้เห็นว่า หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องสู่ระดับ 62.71%, 63.73% และ 64.23% ในปี 2567, 2568 และ 2569 ตามลำดับ ก่อนจะลดลงเหลือ 64.07% และ 63.61% ในปี 2570 และ 2571 ตามลำดับ

อย่างไรก็ตาม แม้ระดับหนี้สาธารณะไทยจะลดลงในช่วงปีท้ายๆ ของแผนการคลังระยะปานกลาง แต่ก็ยังไม่กลับสู่ระดับก่อนโควิด

แกะโครงสร้างหนี้สาธารณะไทยส่วนใหญ่ใช้ทำอะไร

ตามข้อมูลจาก สบน. ณ เดือนมกราคม 2567 แสดงให้เห็นว่า 82.33% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด 11,191,589.57 ล้านบาท เป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 9,214,447.44 ล้านบาท โดยส่วนใหญ่เป็นเงินกู้ชดเชยการขาดดุลและการกู้มาเพื่อลงทุนบริการสาธารณะ (Public Services) เช่น รถไฟฟ้าความเร็วสูง

รองลงมาเป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจ (ซึ่งรัฐวิสาหกิจรับผิดชอบดอกเบี้ยและเงินต้นด้วยตัวเองเป็นส่วนใหญ่) 1,075,725.77 ล้านบาท ตามมาด้วยหนี้รัฐบาลกู้เพื่อชดเชยความเสียหายของ FIDF ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) รับผิดชอบ แต่บันทึกลงในหนี้สาธารณะตามกฎหมาย) 620,522.50 ล้านบาท ส่วนที่เหลือเป็นหนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ (ที่รัฐบาลค้ำประกัน เช่น ธ.ก.ส.) และหน่วยงานอื่นของรัฐ ตามลำดับ

จากองค์ประกอบหนี้สาธารณะ สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของรัฐบาลที่จำเป็นต้องให้ความสำคัญกับมาตรการรัดเข็มขัดทางการคลัง (Fiscal Consolidation) มากขึ้น เนื่องจากหนี้สาธารณะส่วนใหญ่ของไทยมาจากการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลกว่า 80%

โดยครั้งสุดท้ายที่รัฐบาลใช้นโยบายงบประมาณสมดุลคือ เมื่อปี 2549 สะท้อนว่า รัฐบาลไทยใช้เงิน ‘มากกว่า’ รายได้ที่รับมาสะสมราว 18 ปีแล้ว

หนี้สาธารณะไทยอยู่ตรงไหน? เมื่อเทียบกับต่างประเทศ

ตามรายงานติดตามทางการคลัง (Fiscal Monitor) ล่าสุดของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เมื่อเดือนตุลาคม ปี 2023 ประเมินว่า มูลหนี้สาธารณะ (Gross Debt) ของไทยในปี 2023 สูงเป็นอันดับที่ 27 อยู่ที่ราว 314,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ สูงเป็นอันดับที่ 27 ของโลก โดยมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 61.40% 

ทั้งนี้ ตามคำนิยามหนี้สาธารณะของ IMF จะคำนวณหนี้ของรัฐบาลและทางการไทยเท่านั้น ไม่รวมหนี้รัฐวิสาหกิจ จึงทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ในฐานข้อมูลของ IMF น้อยกว่าของรัฐบาลไทย

ทำไมไทยได้อันดับเครดิตเรตติ้งต่ำ เมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มเดียวกัน

หากเปรียบเทียบกับประเทศในกลุ่มเดียวกัน (Peers) หลายประเทศ เช่น จีนและมาเลเซีย ซึ่งเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง (Upper Middle-Income) และมีสัดส่วนหนี้สาธารณะสูงกว่าไทยทั้งสองประเทศ กลับมีอันดับเครดิตเรตติ้งดีกว่าไทย

โดยจีนได้อันดับเครดิตเรตติ้งที่ A+ และมาเลเซียอยู่ที่ A- เทียบกับไทยที่ติดกับอันดับเครดิตเรตติ้งที่ BBB+ มานานราว 10 ปี

ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า ไทยมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ต่ำกว่าหลายประเทศในกลุ่มเดียวกันเสียอีก แต่ทำไมไทยถึงมีอันดับเครดิตต่ำกว่าเพื่อน

จินดารัตน์ วิริยะทวีกุล ที่ปรึกษาด้านหนี้สาธารณะ โฆษกสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ อธิบายว่า จากการพูดคุยกับสถาบันจัดอันดับเครดิตต่างๆ (Credit Rating Agencies) พบว่า สาเหตุที่ไทยมีอันดับความน่าเชื่อ (Credit Rating) ต่ำ แม้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะต่ำกว่าเพื่อน เนื่องจากข้อกังวลเกี่ยวกับการเติบโตของ GDP ไทยที่อยู่ในระดับต่ำ และข้อกังวลด้านธรรมาภิบาล (Governance)

อ้างอิง: IMF, World Bank, Trading Economics

ประเมินหนี้สาธารณะไทย มีความเสี่ยงแค่ไหน

ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วินัยการเงินการคลัง เพื่อดูแลความเสี่ยงด้านนี้ไว้ โดยปัจจุบันระดับหนี้สาธารณะของไทย ‘ยังอยู่ภายใต้กรอบทั้งหมด’ ดังนี้

อ้างอิง: สบน.

นอกจากนี้ตามกลยุทธ์บริหารหนี้ระยะปานกลาง (Medium-Term Debt Management Strategy: MTDS) ของธนาคารโลก (World Bank) ที่มุ่งพิจารณาความเสี่ยง 3 ด้าน ก็พบว่า สถานการณ์หนี้สาธารณะไทยมีความเสี่ยงระดับ ‘ต่ำ’ ได้แก่

• ความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน (FX Risk)
• ความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย (Interest Rate Risk)
• ความเสี่ยงด้านการปรับโครงสร้างหนี้ (Refinancing Risk)

โดย ความเสี่ยงด้านการปรับโครงสร้างหนี้ (Refinancing Risk) พบว่า หนี้สาธารณะไทยส่วนใหญ่เป็นหนี้อายุยาวถึง 84.47% สะท้อนว่า ทางการไทยไม่ต้องกังวลว่าจะต้องปรับโครงสร้างหนี้บ่อยๆ ขณะที่อายุคงเหลือเฉลี่ยของพันธบัตรรัฐบาลไทย (Average Time to Maturity: ATM) ก็อยู่ที่ 8 ปี 11 เดือน ตามเกณฑ์ที่ OECD กำหนดไว้ที่ราว 8 ปี

สำหรับ ความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน (FX Risk) ก็ต่ำมากเช่นกัน เนื่องจากหนี้สาธารณะไทยส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศถึง 98.65% และเป็นหนี้สกุลเงินต่างประเทศเพียง 1.35% เท่านั้น

ส่วน ความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย (Interest Rate Risk) พบว่า ปัจจุบันหนี้สาธารณะไทยเป็นดอกเบี้ยคงที่ (Fixed) ถึง 85% นับว่าสูงกว่าเป้าที่ตั้งไว้ที่อย่างน้อย 80%

“โดยไทยมีตลาดการเงินในประเทศที่แข็งแกร่ง จึงกู้เงินในประเทศมาตลอด ซึ่งถ้าหากมีความต้องการกู้เท่าไร ก็สามารถกู้ได้ครบตามวงเงินเสมอ”  จินดารัตน์ระบุ

แม้ฐานะทางการคลังของไทยมีความเสี่ยง ‘ต่ำ’ ในทุกด้าน ตามที่สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ระบุ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามาตรวัดทางการคลังของไทยหลายด้าน (เช่น หนี้สาธารณะและดุลทางการคลัง) ยังไม่กลับไปสู่ระดับก่อนเกิดโควิด อีกทั้งยังมีความเสี่ยงที่จะแย่ลงกว่าเดิมด้วย

แนวโน้มเช่นนี้ได้สร้างความกังขาให้กับหลายฝ่ายว่า หากรัฐบาลยังไม่ให้ความสำคัญกับการรัดเข็มขัดทางการคลัง (Fiscal Consolidation) เมื่อเศรษฐกิจไทยเจอกับวิกฤตลูกถัดๆ ไป ท่ามกลางการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่ำกว่าระดับศักยภาพ (Potential GDP Growth) มาหลายปี ประเทศไทยจะมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เพียงพอที่จะรับมือได้หรือไม่ โดยไม่กระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนและสถาบันจัดอันดับเรตติ้ง ท่ามกลางการก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยที่หมายความว่า รัฐไทยจำเป็นต้องใช้เงินมากขึ้น เพื่อดูแลประชาชนสูงวัยในประเทศ

ภาพประกอบ: เทียนจรัส วงศ์พิเศษกุล