เปิดข้อเสนอปฏิรูป ‘ระบบราชการไทย’ ยุบ-ควบ-ลดขนาดงาน ก่อนปลดคน พร้อมยกระดับเป็นนโยบายแห่งชาติ

เปิดข้อเสนอ จากรายการ WEALTH SPECIAL LIVE ตอน “ปฏิรูป ‘ระบบราชการไทย’ ทางรอดวิกฤตงบประมาณ” หลังรายจ่ายบุคลากรไทย ‘สูง’ แตะ 39.5% ของงบประมาณทั้งหมด จนเบียดบังงบลงทุนประเทศ ผู้เชี่ยวชาญเสนอรัฐบาลติดกระดุมให้ถูกเม็ด ผ่านการเร่งการทบทวนภารกิจ (Mission Audit) หาขนาดระบบราชการที่เหมาะสม (Right Sizing) ก่อนลดคน เร่งกระบวนการกิโยตินกฎหมาย (Regulatory Guillotine) และยกระดับให้เป็นนโยบายแห่งชาติ

ดูวิดีโอรายการ
 

เปิดปมปัญหา รายจ่ายบุคลากรไทย ‘สูง’ เมื่อเทียบกับหลายประเทศ

ศ. ดร. อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยกล่าวในรายการว่า รายจ่ายบุคลากรภาครัฐในร่าง พ.ร.บ. งบประมาณปี 2570 สูงกว่า 8 แสนล้านบาท โดยจำนวนนี้คิดเป็นภาระรวม 37.9% ของงบประมาณทั้งหมด ซึ่งนับเป็นสัดส่วนที่มีขนาดสูง เมื่อเทียบกับหลายประเทศ ตัวอย่างเช่น ประเทศที่มีระดับพัฒนาใกล้เคียงกันอย่าง ฟิลิปปินส์ (35%) และมาเลเซีย (29.6%) และสูงกว่าค่าเฉลี่ยประเทศกลุ่มรายได้ปานกลางระดับสูง (Upper Middle Income) ซึ่งมีรายจ่ายบุคลากรภาครัฐคิดเป็นเพียง 20.9% ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น

“รายจ่ายบุคลากรของไทยมีขนาดสูงเมื่อเทียบกับหลายประเทศสะท้อนถึง ‘ค่าเสียโอกาส’ กล่าวคือ เวลาที่เราเก็บภาษีมาได้ 100 บาท เราต้องเสียเกือบ 40 บาทไปใช้กับเรื่องของบุคลากร ขณะที่ประเทศอื่นคู่แข่ง เช่น มาเลเซีย สามารถจัดสรรบริการภาครัฐได้ด้วยต้นทุนที่ถูกกว่าเราอย่างมีนัยสำคัญ” ศ. ดร. อธิภัทรกล่าว

รายจ่ายสวัสดิการบุคลากรรัฐเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวใน 10 ปี แต่จำนวนคน ‘คงที่’

ศ. ดร. อธิภัทรกล่าวว่า รายจ่ายสวัสดิการบุคลากรภาครัฐไทยเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัว (ราว 90%) จากระดับเกือบ 3 แสนล้านบาทในปี 2560 มาอยู่ที่เกือบ 6 แสนล้านบาทในปี 2570

ขณะที่จำนวนหรือกำลังคนภาครัฐในช่วงเวลาเดียวกันอยู่ค่อนข้างคงที่ระหว่าง 3.0-3.2 ล้านคน (ระหว่างปี 2561-2567) สะท้อนว่า รายจ่ายบุคลากรภาครัฐต่อคนเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 5% ต่อปี สะท้อนว่า โจทย์สำคัญอาจจะไม่ได้อยู่ที่ การลดกำลังคน แต่ควรดูต้นทุนต่อคนมากกว่า

รายจ่ายบุคลากรภาครัฐกระจัดกระจาย

ศ. ดร. อธิภัทรกล่าวว่า ปัจจุบัน รายจ่ายบุคลากรภาครัฐกระจายหลายหมวด ได้แก่ แผนงานบุคลากรภาครัฐ (คิดเป็นสัดส่วนราว 59%) งบกลาง (คิดเป็นสัดส่วนราว 39%) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (คิดเป็นสัดส่วนราว 2%) โดยรายจ่ายที่กระจัดกระจายนี้ทำให้สาธารณชนทำความเข้าใจภาพรวมภาระงบประมาณบุคลากรได้ยาก

“ความท้าทายของปัญหานี้ทำให้ 10 ปีที่ผ่านมา เรื่องนี้ไม่เคยมีใครติดตาม และปล่อยไปเรื่อยๆ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะข้อมูลไม่ถูกเอามารวมกันให้เป็นระบบ” ศ. ดร. อธิภัทรกล่าว

ดังนั้น ศ. ดร. อธิภัทรจึงเสนอให้สำนักงบประมาณควรรวบรวมข้อมูลทั้งหมด (Consolidate) มาไว้ในแหล่งเดียวกัน เพื่อให้เห็นความท้าทายของปัญหารายจ่ายบุคลากรข้าราชการไทยได้อย่างโปร่งใสและชัดเจนยิ่งขึ้น “ไม่ต้องไปแกะดูที่งบกลางที่หนึ่ง แกะดูที่แผนงานบุคลากรอีกที่ และแกะดูที่ท้องถิ่นอีกที่”

เปิดข้อเสนอ ‘ศ. ดร. อธิภัทร’: ทำ Mission Audit ลดขนาดระบบราชการ ก่อนลดคน

ศ. ดร. อธิภัทร มุทิตาเจริญ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ศ. ดร. อธิภัทรเน้นย้ำว่า รัฐบาลไม่ควรเริ่มต้นการปฏิรูปด้วยการลดคนหรือทำโครงการเกษียณอายุก่อนกำหนด (Early Retire) เพราะหากลดคนโดยไม่ลดขนาด สุดท้ายระบบราชการก็ต้องเปลี่ยนรูปแบบการจ้างงานหรือจ้างคนกลับเข้ามาใหม่อยู่ดี

ศ. ดร. อธิภัทร มุทิตาเจริญ ได้ยกกรณีศึกษาของแคนาดา โดยระบุว่า ในช่วงปี 2537–2540 (ค.ศ. 1994–1997) แคนาดาได้ทำการปฏิรูประบบราชการเนื่องจากเผชิญกับวิกฤตการคลัง ขาดดุลปีงบประมาณต่อเนื่องยาวนานถึง 15–20 ปี ซึ่งมีสถานการณ์คล้ายคลึงกับประเทศไทยในปัจจุบัน

เมื่อมีการกลับมาทบทวนประเมินผลอีกครั้งในปี 2550 (ค.ศ. 2007) พบว่าแคนาดากลับประสบความล้มเหลวในบางมิติ เพราะสุดท้ายแล้วภาครัฐจำเป็นต้องว่าจ้างคนกลับเข้ามาทำงานใหม่อยู่ดี สาเหตุสำคัญมาจากบางหน่วยงานไม่ได้ลดขนาด แต่มุ่งลดคนเป็นหลัก โดยไม่ได้พิจารณาว่างานหรือภารกิจใดยังต้องทำอยู่

ดังนั้น ศ. ดร อธิภัทรจึงแนะต่อว่า ภาครัฐจึงควรเริ่มจากการทบทวนภารกิจ (Mission Audit) ก่อนว่า ภารกิจอะไรที่ยังต้องทำอยู่ ภารกิจใดควรที่ให้เอกชนทำ ภารกิจใดที่ตอนนี้ AI ทำได้หมดแล้ว แล้วค่อยมาปรับโครงสร้างของกระทรวงต่างๆ

เปิดข้อเสนอ ‘เพียงพนอ’ ย้ำเร่งกิโยตินกฎหมาย ลดบทบาทรัฐเป็น Facilitator

เพียงพนอ บุญกล่ำ ที่ปรึกษาผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร กล่าวในรายการว่า รัฐบาลควรลดบทบาทเหลือเป็นเพียงผู้สนับสนุน (Facilitator) โดยหลีกเลี่ยงการทำธุรกิจแข่งกับเอกชนในตลาดที่มีการแข่งขันสมบูรณ์ เช่น ธุรกิจโทรคมนาคมและสื่อสาร แต่ให้รัฐเน้นบทบาทดูแลบริการสาธารณะที่จำเป็น เช่น การศึกษา สาธารณสุข และ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออำนวยความสะดวกให้ประชาชนและเอกชน

นอกจากนี้ รัฐบาลยังควรแบ่งภารกิจเป็น Core และ Non-core: โดยแยกแยะงานหลักที่รัฐต้องทำกับงานที่ไม่ใช่ภารกิจหลัก (Non-core) ออกจากกัน แล้วใช้วิธีการจ้างเหมาบริการภายนอก (Outsource) สำหรับภารกิจที่รัฐไม่จำเป็นต้องทำเอง โดยยกตัวอย่างกระทรวงต่างประเทศที่ให้เอกชนทำพาสปอร์ตหรือวีซ่า ซึ่งแม้จะเป็นข้อมูลส่วนตัวแต่ก็มีหลายประเทศที่บริหารจัดการด้วยการ outsource ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

พร้อมทั้งย้ำว่า รัฐบาลไม่ปฏิรูปด้วยการ ‘หารยาว’ (Across-the-board cuts) โดยไม่เห็นด้วยกับการสั่งลดงบประมาณหรือลดคนแบบเฉลี่ยเท่ากันทุกหน่วยงาน เช่น ตั้งเป้าตัดลด 10% เท่ากันหมด เพราะจะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อหน่วยงานเฉพาะทางที่ยังขาดแคลนและจำเป็นต้องมีบุคลากร เช่น แพทย์ พยาบาล หรือฝ่ายกฎหมาย และผู้ตรวจคดีภาษีของกรมสรรพากร

นอกจากนี้รัฐบาลยังควรยุบและควบรวมหน่วยงานที่ซ้ำซ้อน จากการพิจารณางบประมาณพบว่าบางหน่วยงานมีภารกิจคาบเกี่ยวซ้ำซ้อนจนแทบแยกไม่ออก จึงควรยุบหรือรวมหน่วยงานเหล่านี้เข้าด้วยกัน รวมถึงการทบทวนความซ้ำซ้อนในกลุ่มกองทุนต่างๆ องค์การมหาชน และรัฐวิสาหกิจ

และอีกแนวทางสำคัญ คือ ‘การกิโยตินกฎหมาย’ (Regulatory Guillotine) เพียงพนออ้างอิงข้อมูลจาก TDRI ว่าหากหั่นกฎหมายซ้ำซ้อนออกไปได้จะช่วยประหยัดงบประมาณของประเทศได้ถึง 1.3 แสนล้านบาทต่อปี พร้อมกับการจัดการปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน

“ไทยมีกฎหมายมากไปกว่าแสนฉบับ รวมพวกระเบียบกฎหมายลำดับรองด้วย แต่ถ้านับแค่กฎหมายหลักราวหมื่นหกฉบับ ขณะที่มีความพยายามกิโยตินกันมา 20 ปีแล้วก็ยังไม่ค่อยไปไหน” เพียงพนอกล่าว

เปิดข้อเสนอ ‘แพตทริเซีย’ หนุน Right Sizing-ยกเป็นนโยบายระดับชาติ

แพตริเซีย มงคลวนิช อธิบดีกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง ระบุว่า หนุนการปฏิรูปแบบหาขนาดที่เหมาะสมของระบบราชการ (Right Sizing) อย่างไรก็ตาม แพตทริเซียยังชี้ให้เห็นถึงปัญหาข้อมูลกำลังคนและงบประมาณในปัจจุบันกระจัดกระจายไปตามหน่วยงานต่างๆ เช่น สำนักงาน ก.พ. ที่ดูแลข้าราชการพลเรือนเพียงส่วนเดียว ขณะที่องค์กรอิสระ องค์การมหาชน และท้องถิ่นต่างมีอำนาจบริหารจัดการและเพิ่มอัตรากำลังเองจนไม่มีใครมองเห็นภาพรวมทั้งหมด ดังนั้นจึงเสนอว่าควรมีนโยบายระดับชาติที่เข้ามาดูแลภาพรวมนี้อย่างเป็นระบบ (Holistic)

“รัฐบาลมีนโยบายทั้ง Early Retire, Downsizing, Rightsizing แพทมองว่า Wording ที่ถูกคือ Rightsizing ของระบบราชการ” แพตทริเซียกล่าว

แพตตริเซียอธิบายเพิ่มว่า “ปัจจุบัน ข้อมูลบุคลากรข้าราชการกระจายมาก และไม่มีใครที่ดูภาพรวมทั้งหมดว่า จริงๆ แล้วงบบุคลากรหรือว่า Right Size ทั้งหมดคืออะไร เนื่องจากองค์กรอิสระก็มีอำนาจส่วนตัวที่จะเพิ่มอัตราหรือเพิ่มเงินเดือน จึงควรมีนโยบายระดับชาติที่ดูภาพรวมทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มคน หรือเพิ่มเงินเดือน ไม่ได้เป็นอำนาจ (Autonomy) ของแต่ละหน่วยงาน”

นอกจากนี้ แพตริเซียยังได้กล่าวถึงแนวคิดการปรับสวัสดิการและค่าตอบแทนสำหรับข้าราชการเข้าใหม่ (New Package for Newcomers) ว่าเริ่มมีการหารือในหลายเวที เนื่องจากมีความจำเป็นต้องปรับตัวและมองภาพรวมของการจัดการระบบข้าราชการบรรจุใหม่ทั้งหมด เพื่อปรับปรุงให้มีความเป็นธรรมให้ข้าราชการรุ่นใหม่สามารถอยู่ได้จริงในปัจจุบัน รวมถึงเพื่อดึงดูดและรักษาคนรุ่นใหม่ที่มีความสามารถ (Talents) เอาไว้ในระบบ

แพตริเซียกล่าวว่า สำหรับการรับข้าราชการเข้าใหม่ มีความเป็นไปได้สูงที่ระบบและข้อตกลงทุกอย่างอาจจะถูกเปลี่ยนใหม่ เช่นเดียวกับในอดีตที่รัฐบาลเคยเปลี่ยนรูปแบบมาใช้ระบบ กบข. มาแล้ว