ท่ามกลางความร่วมมือระหว่างรัฐบาลไทยและธนาคารโลกในการผลักดันนโยบาย ‘ราคาคาร์บอน’ และการพัฒนาตลาดคาร์บอนเครดิต ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฉบับใหม่กำลังถูกตั้งคำถามว่า ให้น้ำหนักกับกลไกทางเศรษฐศาสตร์มากกว่าการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างหรือไม่ เมื่อการนำธรรมชาติมาตีราคาเพื่อซื้อขาย อาจกลายเป็นการเอื้อประโยชน์และสืบทอดความไม่เป็นธรรมภายใต้ฉลากของ ‘เศรษฐกิจสีเขียว’

แม้กลไกตลาดจะมีเป้าหมายเพื่อสร้างแรงจูงใจในการลดก๊าซเรือนกระจก แต่ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซ (ETS) และคาร์บอนเครดิตกลับเผยให้เห็นช่องโหว่สำคัญ ที่อาจเปิดทางให้กลุ่มอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เลือกซื้อเครดิตราคาถูกเพื่อชดเชยการปล่อยมลพิษ แทนที่จะมุ่งลดการทำลายสิ่งแวดล้อมจากต้นทางอย่างแท้จริง

บทความโดย กฤษฎา บุญชัย จาก Thai Climate Justice for All (TCJA) ชวนสำรวจรอยรั่วของกฎหมายภูมิอากาศ และร่วมตั้งคำถามถึงคุณค่าของ ‘ธรรมชาติและป่าไม้ง ที่มีความหมายต่อวิถีชีวิต วัฒนธรรม และสิทธิของชุมชนท้องถิ่น มากเกินกว่าจะถูกลดทอนให้เหลือเพียงตัวเลขทางบัญชีคาร์บอน เพื่อค้นหาคำตอบว่ากติกาแบบใดที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม

ธนาคารโลกกับกฎหมายภูมิอากาศไทย เมื่อธรรมชาติถูกกำหนดคุณค่าด้วยราคาคาร์บอน

ท่ามกลางการประชุมประจำปีของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศที่กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2569 รัฐบาลไทยและธนาคารโลกได้เจรจาสรุปเงินสนับสนุนแบบให้เปล่าประมาณ 81.6 ล้านบาท เพื่อพัฒนากลไกราคาคาร์บอนและยุทธศาสตร์ภูมิอากาศระยะยาว

ก่อนหน้านั้นในเดือนกรกฎาคม ธนาคารโลกอนุมัติโครงการเมืองคาร์บอนต่ำและการพัฒนาตลาดคาร์บอนวงเงิน 200 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเชื่อมการลงทุนด้านพลังงานสะอาดเข้ากับสถาบันการเงินและโครงสร้างพื้นฐานของตลาดคาร์บอน

ความร่วมมือดังกล่าวสะท้อนทิศทางการพัฒนาที่ให้กลไกตลาดและแรงจูงใจทางเศรษฐกิจมีบทบาทสำคัญในการแก้ปัญหาภูมิอากาศ ทั้งที่วิกฤตนี้มีรากฐานอยู่ในระบบเศรษฐกิจที่ใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างเกินขอบเขต ความเหลื่อมล้ำในการบริโภคพลังงานและทรัพยากร ตลอดจนโครงสร้างอำนาจที่ทำให้คนบางกลุ่มสะสมความมั่งคั่งจากการใช้ธรรมชาติ ขณะที่ประชาชนและระบบนิเวศจำนวนมากต้องแบกรับความเสียหาย

การกำหนดราคาคาร์บอนอาจช่วยสร้างแรงจูงใจในการลดก๊าซเรือนกระจก แต่การยกระดับกลไกเศรษฐกิจขึ้นเป็นกรอบหลักของนโยบายย่อมมีข้อจำกัด เพราะคุณค่าของชีวิต วัฒนธรรม และธรรมชาติไม่อาจแปลงเป็นต้นทุนและผลตอบแทนได้ทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น กลไกตลาดที่ดำเนินอยู่ภายใต้โครงสร้างอำนาจเดิมอาจทำให้ความไม่เป็นธรรมได้รับการสืบทอดภายใต้รูปแบบเศรษฐกิจสีเขียว

กฎหมายภูมิอากาศกับโครงสร้างอำนาจทางเศรษฐกิจ

ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2568 เป็นร่างที่ TCJA วิพากษ์มาอย่างต่อเนื่องว่าให้น้ำหนักกับกลไกเศรษฐศาสตร์คาร์บอนมากกว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคม

แม้ร่างกฎหมายจะกล่าวถึงความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศและสิทธิของประชาชนบางประการ แต่หลักการเหล่านี้ยังจำเป็นต้องพัฒนาเป็นสิทธิที่บังคับใช้ได้ โดยเฉพาะอำนาจของชุมชนในการจัดการทรัพยากรตามวิถีและจารีต และการเคารพสิทธิของธรรมชาติ

ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) เปิดให้รัฐกำหนดเพดานการปล่อยและจัดสรรสิทธิแก่ผู้ประกอบการ การจัดสรรสิทธิโดยไม่คิดมูลค่าอาจช่วยให้อุตสาหกรรมปรับตัว แต่หากขาดหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดก็อาจกลายเป็นผลประโยชน์แก่ผู้ปล่อยก๊าซรายใหญ่

ขณะที่เพดานการปล่อยซึ่งสูงเกินไปย่อมลดแรงจูงใจในการปรับเปลี่ยนการผลิต ประสบการณ์ของสหภาพยุโรปในระยะแรกของ EU ETS พบว่าผู้ผลิตไฟฟ้าบางรายได้รับสิทธิฟรี แต่สามารถนำมูลค่าของสิทธินั้นไปคำนวณเป็นต้นทุนในราคาพลังงานจนเกิดกำไรส่วนเกิน สหภาพยุโรปจึงเปลี่ยนมาใช้การประมูลสิทธิเป็นหลักในภาคผลิตไฟฟ้าตั้งแต่ปี 2556

คาร์บอนเครดิตมีข้อจำกัดอีกลักษณะหนึ่ง ผู้ประกอบการอาจเลือกซื้อเครดิตเพื่อชดเชยการปล่อยก๊าซแทนการลดการปล่อยจากต้นทาง โดยเฉพาะเมื่อการซื้อเครดิตมีต้นทุนต่ำกว่าการปรับเปลี่ยนกระบวนการผลิต

งานวิจัยในวารสาร Nature Communications ปี 2567 ซึ่งประเมินหลักฐานจากโครงการลดก๊าซ 2,346 โครงการ พบว่าเครดิตที่ออกให้แก่โครงการในกลุ่มที่ศึกษามีการลดก๊าซเกิดขึ้นจริงไม่ถึงร้อยละ 16 ของปริมาณที่อ้าง ปัญหานี้เกี่ยวข้องกับความน่าเชื่อถือของการคำนวณและการพิสูจน์ว่าการลดก๊าซเกิดขึ้นเพิ่มเติมจากสิ่งที่จะเกิดขึ้นตามปกติ

ระบบคาร์บอนเครดิตมีปัญหาเรื่องการตรวจวัดให้แม่นยำ แต่ปัญหาที่ใหญ่กว่าคือ การดูดซับคาร์บอนในพื้นที่หนึ่งก็ไม่อาจชดเชยความเสียหายด้านสุขภาพ มลพิษ และความหลากหลายทางชีวภาพที่เกิดจากการผลิตในอีกพื้นที่หนึ่งได้ทั้งหมด ความรับผิดชอบของผู้ก่อปัญหาจึงต้องเริ่มจากการลดการปล่อยและป้องกันความเสียหาย ณ แหล่งกำเนิด

ประสิทธิผลและความเป็นธรรมของกฎหมายยังขึ้นอยู่กับผู้มีอำนาจกำหนดกติกา ตั้งแต่เพดานการปล่อยก๊าซ การจัดสรรสิทธิ ไปจนถึงมาตรฐานคาร์บอนเครดิต หากภาคธุรกิจรายใหญ่มีอิทธิพลเหนือกระบวนการตัดสินใจ ขณะที่ชุมชน เกษตรกรรายย่อย แรงงาน และผู้ได้รับผลกระทบมีบทบาทเพียงเข้าร่วมรับฟังความคิดเห็น กฎหมายอาจกลายเป็นเครื่องมือรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเดิม จึงจำเป็นต้องมีกลไกป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน การตรวจสอบอิสระ และการกระจายอำนาจตัดสินใจอย่างแท้จริง

คุณค่าของป่าไม้ที่ไม่อาจวัดด้วยคาร์บอน

เมื่อกลไกคาร์บอนขยายเข้าสู่พื้นที่ป่าไม้ ความขัดแย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินและการจัดการทรัพยากรยิ่งปรากฏชัด เพราะป่าไม้เป็นพื้นที่ชีวิต วัฒนธรรม ความรู้ และความสัมพันธ์ระหว่างมนุษย์กับธรรมชาติ ซึ่งมีความหมายเกินกว่าปริมาณคาร์บอนที่กักเก็บได้

Thomas Sikor นักวิชาการด้านการจัดการทรัพยากร และ Hoàng Cầm นักมานุษยวิทยาชาวเวียดนาม ศึกษาโครงการ REDD+ ในเวียดนามและพบว่าชาวบ้านบางส่วนเลือกปกป้องพื้นที่ซึ่งเต็มไปด้วยหินและมีต้นไม้น้อย แทนพื้นที่ป่าที่มีศักยภาพกักเก็บคาร์บอนสูง เนื่องจากการตัดสินใจเกี่ยวข้องกับสิทธิใช้ประโยชน์และประวัติศาสตร์ความขัดแย้งในการจัดการป่า ขณะที่งานวิจัยของ Phuc To และคณะพบว่าชุมชนในพื้นที่สูงตอนกลางของเวียดนามใช้โครงการ REDD+ เป็นโอกาสต่อรองสิทธิในที่ดินและความมั่นคงในการดำรงชีพ ซึ่งมิได้สอดคล้องกับเป้าหมายการกักเก็บคาร์บอนของโครงการเสมอไป

กรณีโครงการที่ธนาคารโลกสนับสนุนโดยตรง เวียดนามได้รับเงินจากกองทุน Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) จำนวน 51.5 ล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2567 สำหรับผลการลดก๊าซจากป่าไม้ 10.3 ล้านตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า

อย่างไรก็ตาม รายงานติดตามโครงการพบข้อร้องเรียนในพื้นที่ป่าบูมุน จังหวัดทัญฮว้า เกี่ยวกับความแตกต่างระหว่างผู้มีเอกสารสิทธิในที่ดินกับกลุ่มชาวบ้านที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลป่า แต่ไม่เข้าเกณฑ์รับเงินตามระบบแบ่งปันผลประโยชน์ กรณีนี้สะท้อนช่องว่างระหว่างสถานะสิทธิตามกฎหมายกับบทบาทในการดูแลรักษาทรัพยากร

ในอินโดนีเซีย ชุมชนลองอีซุน กลุ่มชาติพันธุ์ดายักบาเฮา ยื่นข้อร้องเรียนต่อกลไกตรวจสอบอิสระของธนาคารโลกในปี 2568 เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามจารีต การให้ความยินยอมโดยสมัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ (FPIC) และการแบ่งปันผลประโยชน์จากโครงการ FCPF ที่กาลิมันตันตะวันออก ฝ่ายบริหารธนาคารโลกยอมรับข้อบกพร่องบางประการของการปรึกษาหารือและระบบแบ่งปันผลประโยชน์ในระยะแรก แม้ต่อมาคณะกรรมการบริหารจะเห็นชอบไม่ให้เปิดการสอบสวนเพิ่มเติม เนื่องจากมีมาตรการแก้ไขและข้อกล่าวหาบางส่วนไม่พบความเชื่อมโยงกับโครงการเพียงพอ

ประสบการณ์เหล่านี้สะท้อนความแตกต่างของโลกทัศน์ต่อธรรมชาติ สำหรับระบบเศรษฐกิจคาร์บอน ป่าไม้ถูกกำหนดคุณค่าในฐานะแหล่งกักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่สามารถสร้างรายได้ แต่สำหรับชุมชนชาติพันธุ์ ป่าอาจเป็นแหล่งอาหาร พื้นที่ศักดิ์สิทธิ์ ความทรงจำร่วม และความสัมพันธ์ระหว่างคนรุ่นปัจจุบันกับบรรพชนและคนรุ่นต่อไป การประเมินคุณค่าด้วยหน่วยคาร์บอนจึงอาจละเลยความรู้ ความหมาย และความสัมพันธ์ที่ไม่สามารถซื้อขายหรือทดแทนกันได้

ความเป็นธรรมในการจัดการป่าจำเป็นต้องยอมรับความหลากหลายของโลกทัศน์และระบบความรู้ ตลอดจนสิทธิของชุมชนในการกำหนดเป้าหมายและกติกาการจัดการทรัพยากร การแบ่งปันรายได้อย่างเป็นธรรมยังไม่เพียงพอ หากชุมชนปราศจากอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับอนาคตของพื้นที่ที่ตนสัมพันธ์ด้วย

จากความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศ สู่สิทธิชุมชนและสิทธิของธรรมชาติ

วิกฤตภูมิอากาศสะท้อนระบบเศรษฐกิจที่เปิดให้ธรรมชาติถูกใช้เพื่อการสะสมทุน โดยผลกระทบจำนวนมากตกอยู่กับผู้คนและระบบนิเวศที่ได้รับประโยชน์จากระบบดังกล่าวเพียงเล็กน้อย การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมจึงต้องเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงอำนาจในการใช้ทรัพยากรและการกำหนดอนาคตของสังคม

ความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศเรียกร้องให้ผู้ก่อปัญหารับผิดชอบตามสัดส่วน พร้อมคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบที่มีส่วนก่อปัญหาน้อย สิทธิชุมชนครอบคลุมการดำรงวิถีชีวิต การจัดการทรัพยากรตามจารีต การสืบทอดวัฒนธรรม และอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับพื้นที่ของตน ขณะที่แนวคิดสิทธิของธรรมชาติขยายความรับผิดชอบไปสู่การยอมรับว่าป่าไม้ แม่น้ำ และระบบนิเวศมีคุณค่าในการดำรงอยู่และฟื้นตัว โดยไม่ขึ้นอยู่กับความสามารถในการสร้างรายได้หรือกักเก็บคาร์บอน

การเชื่อมโยงสิทธิชุมชนกับสิทธิของธรรมชาติจึงตั้งอยู่บนความสัมพันธ์แห่งความรับผิดชอบต่อกัน อำนาจในการใช้และจัดการทรัพยากรต้องเคารพขอบเขตทางนิเวศและความสามารถในการฟื้นตัวของธรรมชาติ แม้โครงการหนึ่งจะลดก๊าซได้จริงและแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม ก็ยังต้องพิจารณาผลกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพและกระบวนการดำรงชีวิตของระบบนิเวศด้วย

ธนาคารโลกมิใช่ผู้ตรากฎหมายไทย แต่เงินทุน ความช่วยเหลือทางเทคนิค และโครงสร้างการลงทุนที่ธนาคารสนับสนุนย่อมมีอิทธิพลต่อทิศทางนโยบาย จึงมีความรับผิดชอบในการผลักดันให้สิทธิชุมชน การมีส่วนร่วมอย่างมีอำนาจ และการคุ้มครองธรรมชาติเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของการเงินภูมิอากาศ

รัฐบาลไทยควรปรับร่างกฎหมายภูมิอากาศโดยให้ประชาชนร่วมร่างให้ความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศ สิทธิชุมชน และการเคารพสิทธิของธรรมชาติเป็นหลักการที่มีผลผูกพัน กำหนดให้ผู้ปล่อยก๊าซรายใหญ่ลดการปล่อยจากต้นทาง ยกเลิกการจัดสรรสิทธิฟรีและการใช้คาร์บอนเครดิตเพื่อหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบ พร้อมเปิดช่องทางให้แรงงาน เกษตรกรรายย่อย คนจนเมือง และชุมชนเข้าถึงเงินทุนโดยตรงสำหรับพลังงานชุมชน ระบบอาหารที่เป็นธรรม การจัดการน้ำ และการฟื้นฟูระบบนิเวศ โดยไม่ต้องแปลงกิจกรรมเหล่านี้เป็นคาร์บอนเครดิตก่อนจึงจะได้รับการสนับสนุน

อนาคตของกฎหมายภูมิอากาศไทยไม่ควรถูกตัดสินด้วยประสิทธิภาพของตลาดคาร์บอนเพียงอย่างเดียว หากต้องพิจารณาว่ากติกาที่สร้างขึ้นทำให้ผู้ก่อปัญหารับผิดชอบอย่างเป็นธรรม ผู้ได้รับผลกระทบได้รับการคุ้มครอง ชุมชนมีอำนาจกำหนดอนาคตของตนเอง และธรรมชาติได้รับการเคารพในฐานะรากฐานของชีวิต มิใช่เพียงสินทรัพย์สำหรับสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ

เอกสารอ้างอิง:

• Thai PBS. (15 ตุลาคม 2569). ธนาคารโลกหนุนไทย 81.6 ล้าน เสริมความพร้อมขับเคลื่อน กม.ลดโลกร้อน สู่เป้าหมาย Net Zero 2050.
• World Bank. (2026). New World Bank Group Support for Thailand to Scale Low-Carbon Cities and Carbon Markets.
• กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม. (2568). ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. ….
• European Court of Auditors. (2020). The EU’s Emissions Trading System: Free Allocation of Allowances Needed Better Targeting. Special Report 18/2020.
• Probst, B. S., et al. (2024). Systematic assessment of the achieved emission reductions of carbon crediting projects. Nature Communications, 15, 9562.
• Sikor, T., & Hoàng Cầm. (2016). REDD+ on the Rocks? Conflict Over Forest and Politics of Justice in Vietnam. Human Ecology, 44, 217–227.
• To, P., Dressler, W., & Mahanty, S. (2017). REDD+ for Red Books? Negotiating Rights to Land and Livelihoods through Carbon Governance in the Central Highlands of Vietnam. Geoforum, 81, 163–173.
• World Bank. (2024). Viet Nam Receives $51.5m World Bank Payment for Reducing Emissions through Forest Preservation.
• World Bank. (2024). Viet Nam: North Central Region Emission Reductions Program (P162605) — Implementation Support Mission, November 4–12, 2024.
• World Bank Inspection Panel. (2026). East Kalimantan Project for Emission Reductions Results (P166244). Report and Recommendation.