การทูตเชิงรุกของไทย: ความท้าทายและความหวัง

ในยุคโลกหลายขั้วที่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมีความซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว การทูตของประเทศไทยในเวทีโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งบนเวทีสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติครั้งที่ 80 (UNGA80) กลายเป็น ‘บทพิสูจน์สำคัญ’ ของศักยภาพและทิศทางการดำเนินนโยบายต่างประเทศไทย

 

บทบาทนี้ไม่ได้จำกัดแค่การรักษาความสัมพันธ์ทวิภาคีหรือภูมิภาคเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึงการกลับสู่จอเรดาร์โลก ผ่านหนทางที่ ไม่ได้พึ่งพาการข่มขู่หรือการใช้อำนาจบังคับเป็นหลัก หากแต่อยู่ที่การได้รับความเคารพจากความชื่นชม ผ่านการยืนหยัดในคุณค่า การแสดงภาวะผู้นำที่มีหลักการ และการมีส่วนร่วมเชิงสร้างสรรค์ต่อความท้าทายระดับโลก บวกกับความรับผิดชอบทั้งในระดับนานาชาติและภายในประเทศ ในที่สุดแล้วการกลับสู่จอเรดาร์ของไทย ควรทำให้เราถูกเกรงใจ ไม่ใช่เกรงกลัว

 

ความท้าทายหลักของการทูตไทยในปัจจุบัน คือการ ‘ปลดล็อกศักยภาพที่แท้จริง’ ด้วยเจตจำนงทางการเมือง ความกล้าทางศีลธรรม เพื่อสร้างสมดุลระหว่างผลประโยชน์แห่งชาติ ค่านิยมสากลที่ยึดโยงกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และความร่วมมือในโลกสมัยใหม่ที่เปลี่ยนแปลงอย่างไม่หยุดนิ่ง

 

บทความนี้จะพาไปสำรวจบทบาทและโอกาสของการทูตไทยในเวทีสากลและภูมิภาค โดยเฉพาะกรณีความสัมพันธ์กับกัมพูชา เมียนมา และการมีส่วนร่วมในกลไกระดับภูมิภาคอย่างอาเซียน รวมถึงท่าทีต่อองค์กรพหุภาคีและการสร้างภาพลักษณ์ความชอบธรรมในระดับสากล ซึ่งทั้งหมดนี้ล้วนเป็นปัจจัยสำคัญที่จะช่วยกำหนดอนาคตและความน่าเชื่อถือของไทยบนเรดาร์โลกอย่างแท้จริง

 

การทูตเชิงรุกของไทยบนเวที UNGA80

 

ผมคิดว่าประเด็นนี้ควรแยกเป็นเรื่องๆ ไป สำหรับ ‘กรณีไทย–กัมพูชา’ ผมเห็นว่าท่านรัฐมนตรี สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว และทีมงานกระทรวงการต่างประเทศได้ดำเนินการอย่าง ‘น่าพอใจมาก’ ถือเป็นการปลดล็อกศักยภาพทางการทูตของไทยให้สามารถแสดงบทบาทนำได้อย่างเหมาะสม เป็นการแสดงออกเชิงการทูตที่ Assertive อย่างพอดี แต่ไม่ถึงขั้น Aggressive (ซึ่งผมเห็นว่าท่านสีหศักดิ์ได้แสดงออกเช่นนั้น) ช่วยลดแรงกดดันจากสังคมภายในประเทศที่อาจหันไปมองหาที่พึ่งอื่น เช่น กองทัพ ซึ่งอาจนำไปสู่การสูญเสียเลือดเนื้อ หากประชาชนไทยเห็นว่า การทูตและรัฐบาลสามารถเป็นที่พึ่งได้ ก็จะช่วยเสริมสร้างเสถียรภาพภายใน

 

อย่างไรก็ตาม หากจะขยายบทบาทไปให้ไกลกว่านี้ ผมเห็นว่ายังมี ‘กระสุน’ ทางการทูตของไทยที่ ‘ยังไม่ถูกนำมาใช้’ นั่นคือการชี้ให้เห็นว่า กัมพูชาเองมิได้ให้ความเคารพอย่างร้ายแรงต่อ ‘หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน’ การเผยแพร่เทปบทสนทนาระหว่างนายกฯ แพทองธาร ชินวัตรกับสมเด็จฮุนเซน ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภากัมพูชา และการปราศัยหลายครั้งในเชิงที่ชี้ให้เห็นว่า เขามียุทธศาสตร์ ‘Regime Change’ จนส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลไทยเกิดขึ้นจริงๆ หรือการกดปราบข้ามชาติ (Transnational Repression) ที่กระทำต่อชาวกัมพูชาในประเทศไทย ล้วนเป็นประเด็นที่สามารถยกขึ้นมา เพื่อลดทอนความชอบธรรมของกัมพูชาในเวทีนานาชาติได้

 

ขณะนี้อยากให้ทุกท่านจับตาการไต่สวนคดีสังหาร ลิม คิมยา (Lim Kimya) นักการเมืองฝ่ายค้านกัมพูชาที่ถือสัญชาติฝรั่งเศสด้วย ซึ่งสำนักข่าว Al Jazeera ได้เปิดโปงว่า ‘มีความเป็นไปได้’ ที่จะมีคำสั่งมาจากระดับสูงในกัมพูชา หากสามารถพิสูจน์ได้ว่าเป็นความจริง ก็จะเป็นอีกประเด็นสำคัญที่เราสามารถใช้สื่อสารต่อประชาคมโลกได้

 

ในระดับภูมิภาค สิ่งที่นักวิชาการที่ศึกษาอาเซียน และติดตามสถานการณ์ให้ความสนใจคือ การปฏิบัติตาม ‘Existing Mechanisms’ (ย่อหน้า 30 ของสุนทรพจน์) และการแสดงความเชื่อมั่นในกลไกของอาเซียน (ย่อหน้า 57) ของประเทศไทยเอง มีการตั้งคำถามถึงระดับ ‘ความมุ่งมั่น’ และ ‘เจตจำนงทางการเมือง’ ของไทยต่อกลไกระดับภูมิภาคที่อยู่นอกเหนือจากกลไกทวิภาคี โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อความตึงเครียดและการปะทะยังเกิดขึ้นบริเวณชายแดน

 

คำถามสำคัญในวงวิชาการและผู้ติดตามสถานการณ์ในปัจจุบันคือ จุดยืนของไทยต่อหลักการและ Term of Reference (TOR) ของ ASEAN Observers Team (AOT) เนื่องจากยังมีความไม่แน่นอนว่า กระบวนการนี้จะได้รับการยอมรับจากประเทศไทยหรือไม่ ประเด็นดังกล่าวท่านสีหศักดิ์ยังไม่ได้กล่าวถึงอย่างเจาะจงในสุนทรพจน์ จึงเป็นสิ่งที่ต้องติดตามพัฒนาการและการดำเนินการของทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาต่อไป

 

อีกสองเรื่องที่ไม่ค่อยได้ถูกพูดถึงมากนักในพื้นที่สื่อไทย จากสุนทรพจน์ของท่านสีหศักดิ์คือเรื่อง ‘สถานการณ์ในเมียนมา’ และเรื่อง ‘บทบาทด้านสิทธิมนุษยชนของไทย’

 

ในเรื่องเมียนมา สิ่งที่นักวิชาการในภูมิภาคจับตามองและคาดหวังจากประเทศไทยมาโดยตลอดคือ บทบาทของไทยต่อสถานการณ์ในเมียนมา ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมาไทย ‘สูญเสียความชอบธรรม’ ในสายตานานาชาติไม่น้อย จากจุดยืนและภาพลักษณ์ที่สื่อมวลชนต่างประเทศสะท้อนถึงความใกล้ชิดระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลทหารเมียนมา อย่างไรก็ตาม ในสุนทรพจน์ครั้งนี้ยังไม่ปรากฏสัญญาณชัดเจนของการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบาย (ย่อหน้า 19) นอกจากการกล่าวถึงการเปิดโอกาสให้แก่ผู้อพยพในศูนย์กักกันที่พำนักอยู่มาแล้วกว่า 40 ปี (ย่อหน้า 16) ซึ่งเป็นนโยบายที่สืบทอดมาจากรัฐบาลก่อนหน้า

 

ทั้งนี้ ยังไม่อาจชี้ชัดได้ว่าการตีความผลประโยชน์แห่งชาติในลักษณะที่เปิดกว้างเช่นนี้จะดำรงอยู่ต่อไปอย่างยั่งยืน หรือเป็นเพียงผลจาก ‘ความจำเป็นทางเศรษฐกิจ’ ในช่วงที่ไทยกำลังเผชิญปัญหาขาดแคลนแรงงาน หลังแรงงานกัมพูชาจำนวนหนึ่งได้ย้ายกลับประเทศ อีกทั้งยังมีคำถามว่ากรอบความคิดที่เป็นแรงบันดาลใจให้เกิดนโยบายดังกล่าวในยุค ภูมิธรรม เวชยชัย อดีตรักษาการนายกรัฐมนตรี จะยังคงสืบต่อและพัฒนาเป็นแนวทางระยะยาวของรัฐไทยหรือไม่

 

เรายังไม่ได้รับความชัดเจนเรื่อง ‘ท่าทีของรัฐบาลใหม่’ ต่อความชอบธรรมของรัฐบาลทหารเมียนมา ว่าจะดำเนินไปในทิศทางที่ ‘แตกต่าง’ จากรัฐบาลก่อนหน้าหรือไม่ เรื่องนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากไทยได้รับผลกระทบโดยตรงจากสถานการณ์ในเมียนมาอย่างต่อเนื่อง และยังเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นก่อนความตึงเครียดกับกัมพูชาเสียอีก

 

ผลกระทบเหล่านี้ปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็น เครือข่ายอาชญากรรมออนไลน์ ตามที่ท่านสีหศักดิ์กล่าวถึงในย่อหน้า 17 ของสุนทรพจน์ การโจมตีทางอากาศของกองทัพเมียนมาที่มุ่งเป้าไปยังชนกลุ่มน้อยบริเวณชายแดน ซึ่งผลักดันให้ผู้อพยพจำนวนมากทะลักเข้าสู่ประเทศไทย หรือ ปัญหามลพิษจากการทำเหมืองในรัฐฉาน ที่อยู่ภายใต้การควบคุมโดยพฤตินัยของกองทัพสหรัฐว้า (USWA) องค์กรที่ไทยไม่ยอมรับว่าเป็นรัฐโดยทางการ ปรากฏการณ์เหล่านี้ล้วนเป็นความท้าทายต่อไทยทั้งในมิติความมั่นคง มนุษยธรรม และสิ่งแวดล้อม

 

คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่า ไทยและกระทรวงการต่างประเทศจะมีความกล้าพอที่จะเดินหน้า ‘การทูตเชิงรุก’ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของชาติ และสามารถสื่อสารกับทั้งสาธารณชนและนานาชาติได้อย่างโปร่งใสและชัดเจนเพียงใด เพราะในหลายกรณี การดำเนินการเช่นนี้ อาจหมายถึงการต้องมองเมียนมาไม่ใช่เพียง ‘รัฐเดียว’ หากแต่เป็น ‘รัฐย่อย’ (Statelets) ที่กำลังค่อยๆ ก่อตัวขึ้นมา ซึ่งทำให้ทางการไทยจำเป็นต้องปฏิสัมพันธ์กับ ‘กลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่ใช่รัฐ’ (Non-State Actors) หรือหน่วยการเมืองที่ยังไม่ใช่รัฐอย่างเต็มรูปแบบ โดยปกติแล้วการปฏิสัมพันธ์เช่นนี้มักอยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของฝ่ายความมั่นคง นี่จึงเป็นความท้าทายต่อแนวทางการทูตแบบรัฐต่อรัฐที่กระทรวงการต่างประเทศคุ้นเคย และการก้าวข้ามกรอบเดิมนี้จะสำเร็จหรือไม่ อาจสะท้อนถึงระดับเจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลใหม่อย่างแท้จริง

 

ดังนั้น ในช่วง 4 เดือนข้างหน้าภายใต้รัฐบาลของท่านอนุทิน ชาญวีรกูล ประชาชนควรจับตาอย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะท่าทีของไทยต่อการเลือกตั้งที่รัฐบาลทหารเมียนมาที่กำหนดจัดขึ้นปลายปีนี้ เพราะท่าทีดังกล่าวไม่เพียงสะท้อนจุดยืนของไทยต่อความชอบธรรมของรัฐบาลทหารเมียนมาเท่านั้น แต่ยังจะเป็นตัวชี้วัดว่าไทยจะสืบต่อหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายจากรัฐบาลก่อนหน้า และจะบ่งชี้ขอบเขตของ ‘บทบาทนำของไทยในอาเซียน’ ว่าสามารถก้าวข้ามข้อจำกัดภายในประเทศ เพื่อสร้างความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจบนเวทีภูมิภาคได้มากเพียงใด

 

อีกประเด็นหนึ่งที่ยังไม่ค่อยมีการหยิบยกขึ้นมาพูดถึง คือสุนทรพจน์ในย่อหน้า 35–37 ที่กล่าวถึง ความมุ่งมั่นของไทยต่อสิทธิมนุษยชน ขณะเดียวกันกับที่ท่านสีหศักดิ์กล่าวเรื่องนี้บทเวที UNGA80 ภายในประเทศเรายังมีนักโทษทางการเมืองถูกคุมขัง ผู้เห็นต่างทางการเมืองถูกคุกคาม ดำเนินคดี และสอดส่องโดยฝ่ายความมั่นคงของรัฐ และยิ่งไปกว่านั้นหากสังเกตให้ดี การกล่าวสุนทรพจน์ดังกล่าวเกิดขึ้นในช่วงเวลาไล่เลี่ยกับกิจกรรม #Run2Free หรือ ‘วิ่งเพื่อเสรีภาพ’ ซึ่งเป็นการแสดงออกเชิงสัญลักษณ์ เพื่อไว้อาลัยต่อกระบวนการยุติธรรมที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยผู้จัดงานต้องเผชิญข้อจำกัดและอุปสรรคจากเจ้าหน้าที่ แม้กิจกรรมจะเป็นการชุมนุมโดยสันติก็ตาม

 

การดำเนินนโยบายต่างประเทศที่มีความน่าเชื่อถือ ส่วนสำคัญคือ ‘ความสอดคล้อง’ (Consistency) ระหว่างสิ่งที่รัฐประกาศบนเวทีโลกกับสภาพความเป็นจริงในประเทศ อย่างไรก็ตาม หากมองในแง่บวก การที่ท่านสีหศักดิ์ประกาศเจตจำนงด้านสิทธิมนุษยชนในระดับสากลก็ถือเป็นการ ‘ปักธง’ เอาไว้ และเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ในสังคมไทย โดยเฉพาะภาคประชาสังคมสามารถใช้ถ้อยแถลงและพันธกรณีดังกล่าวเป็น ‘เครื่องมือกดดัน’ (Leverage) เพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาสิทธิทางการเมืองในประเทศได้ ในทางวิชาการ ปรากฏการณ์นี้ในทางวิชาการเรียกว่า ‘Boomerang Effect’ หมายถึง การที่ภาคประชาสังคมภายในประเทศอาศัยเจตจำนงหรือพันธกรณีที่รัฐได้ประกาศไว้ในเวทีนานาชาติ มาเป็นแรงผลักดัน เพื่อปรับปรุงและยกระดับสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนภายในประเทศ

 

อยากกลับมาย้ำอีกครั้งถึงประเด็น การปลดล็อกศักยภาพทางการทูตของไทย ซึ่งถือเป็นโจทย์สำคัญในบริบทปัจจุบัน การจะทำให้การทูตไทยสามารถแสดงบทบาทนำในภูมิภาคและเวทีโลกได้นั้น ไม่ได้ขึ้นอยู่กับ ‘เครื่องมือ’ หรือ ‘กลไก’ ทางการทูตเพียงอย่างเดียว แต่สิ่งที่ขาดไม่ได้คือ ‘เจตจำนงทางการเมือง’ (Political Will) และ ‘ความกล้าหาญทางศีลธรรม’ (Moral Courage) ของผู้นำและผู้กำหนดนโยบาย

 

รัฐบาลใหม่ กับภารกิจนำไทยกลับสู่เรดาร์โลก

 

รัฐบาลนี้จะอยู่ในตำแหน่งเพียง 4 เดือน ความคาดหวังจึงอาจทำได้เพียงการประกาศเจตจำนงทางการเมือง เพื่อสร้างความหวังให้กับทั้งข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศและประชาชนไทยโดยรวม มากกว่าจะคาดหวังผลลัพธ์เชิงนโยบายที่จับต้องได้จริง หรืออาจเป็นเพียงการ ‘ปูทาง’ สำหรับการทำงานต่อหลังการเลือกตั้ง หากได้รับความไว้วางใจจากประชาชน หรือเปิดทางให้ฝ่ายการเมืองอื่นมาสานต่อบนพื้นฐานนโยบายการต่างประเทศที่มีหลักการและจุดยืนที่ชัดเจนยิ่งขึ้น

 

ผมเชื่อเสมอว่า ‘การเมืองที่มั่นคงและมีความชอบธรรม’ เป็นรากฐานสำคัญที่จะทำให้ประเทศไทยกลับสู่เรดาร์โลกได้อย่างแท้จริง และสิ่งที่ผมอยากเห็นไม่ใช่เพียงการที่ไทยกลับมาเป็น ‘จุดสนใจ’ เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรอง แต่คือการที่ไทยได้รับ ‘การเคารพในเชิงบวก’ มากกว่าการถูกยำเกรงในเชิงลบ การได้รับ ‘ความเกรงใจ’ แทนที่จะเป็น ความเกรงกลัว ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเสียงของประชาชนและเจตจำนงของพวกเขาได้รับการเคารพ และสะท้อนออกมาผ่านระบบการเมืองที่โปร่งใสและมีความชอบธรรม ทั้งต่อสายตาของประชาชนเองและของนานาชาติ

 

อีกประเด็นสำคัญคือ ทัศนคติของเราเองที่มักยึดติดกับความเชื่อว่า ไทยเป็นประเทศเล็ก จึงไม่ควร ‘ขวางทางลม’ และต้องอ่อนไหวตามทิศทางของมหาอำนาจที่เปลี่ยนไป การต่างประเทศไทยในอดีตสะท้อนกรอบคิดนี้อย่างต่อเนื่อง หากย้อนดูคำกล่าวนิยามประเทศของเรา ตั้งแต่พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวในยุคอาณานิคม รวมถึงพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวในช่วงสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง ไปจนถึงคำพูดของท่านถนัด คอมันตร์ และท่านเตช บุนนาค บุคคลสำคัญทางการทูตของไทย ก็ล้วนสะท้อนมุมมองร่วมกันว่า ไทยเป็นประเทศเล็กที่ขาด Agency หรือ ‘ความสามารถในการกำหนดชะตากรรมของตนเองในระบอบโลก’

 

แต่ในโลกปัจจุบันที่มหาอำนาจแข่งขันกันรุนแรงขึ้น และโครงสร้างอำนาจโลกมีความหลากหลายมากกว่าเดิม เรากำลังอยู่ใน ‘โลกหลายขั้ว’ (Multipolar World) ไม่ใช่โลกแบบสองขั้ว (Bipolar World) หรือขั้วเดียว (Unipolar World) อย่างที่เราเคยเผชิญในอดีต ลมแห่งการเปลี่ยนแปลงจึงไม่ได้พัดมาจากเพียงทิศเดียวหรือสองทิศ แต่พัดมาจาก ‘รอบทิศทาง’ โดยไร้ความชัดเจนว่าไทยควรเอนเอียงไปทางใด คำถามคือ ในโลกที่มันเปลี่ยนแปลงไปขนาดนี้ เปลี่ยนแปลงไปในขนาดที่ในช่วงชีวิตเราทุกคนไม่เคยเจอมาก่อน เราจะยังคงมีหลักคิดในการดำเนินการนโยบายต่างประเทศแบบเดิมอยู่อีกหรือ และจะยังจำกัดตัวเองอยู่กับทัศนคติที่มองว่าไทยเป็นเพียงประเทศเล็กซึ่งปราศจาก Agency ต่อไปหรือไม่

 

ตัวอย่างที่ชัดเจนและจับต้องได้คือ สุนทรพจน์บนเวที UNGA ของ อเล็กซานเดอร์ สตับบ์ ประธานาธิบดีฟินแลนด์ ซึ่งกล่าวก่อนหน้าสุนทรพจน์ของท่านสีหศักดิ์เพียงไม่กี่วัน เขาได้สะท้อนอย่างชัดเจนถึงแนวคิดที่ว่า “ประเทศที่ไม่ใช่มหาอำนาจก็ยังสามารถมี Agency และกำหนดทิศทางของตนเองได้” โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านการทำงานและการยึดมั่นใน ‘ระบอบพหุภาคี’ (Multilateralism) ซึ่งประเด็นการทำงานผ่านระบบพหุภาคีนี้เอง ก็เป็นสิ่งที่ท่านสีหศักดิ์ได้กล่าวถึงในย่อหน้าที่ 3 ของสุนทรพจน์เช่นกัน

 

หากจะยกตัวอย่างประเทศที่ผมอยากให้ไทยถูกมองและได้รับการเคารพในลักษณะเดียวกัน ประเทศที่อยู่บนเรดาร์โลกในแบบที่ผมอยากให้ไทยเป็นก็คือ ‘กลุ่มประเทศนอร์ดิกและสแกนดิเนเวีย’ เช่น สวีเดน เดนมาร์ก ฟินแลนด์ นอร์เวย์ รวมถึงเยอรมนีและญี่ปุ่น ซึ่งล้วนเป็น ‘รัฐที่มีจุดยืนชัดเจน’ ด้านประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และมีระบอบสวัสดิการที่ตั้งใจจะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง สำหรับผม ประเทศเหล่านี้ควรเป็น ‘เป้าหมายเชิงเปรียบเทียบ’ ของไทยในด้านภาพลักษณ์และทิศทางนโยบายต่างประเทศ

 

ผมคงรู้สึกไม่สบายใจหากไทยถูกจัดให้อยู่ใน ‘กลุ่มประเทศเผด็จการหรืออำนาจนิยม’ ในสายตาสังคมโลกและประชาคมระหว่างประเทศ เพราะฉะนั้น สิ่งสำคัญไม่ใช่เพียงการที่ไทยจะกลับเข้าสู่เรดาร์โลก แต่คือการกลับไปอย่าง ‘ถูกวิธี’ และอย่าง ‘มีความชอบธรรม’ ซึ่งผมเชื่อว่านี่คือ ‘ผลประโยชน์แห่งชาติที่แท้จริง’ โดยเฉพาะสำหรับประชาชนไทย

 

ความท้าทายของ ‘การร่วมมือกันแบบพหุภาคี’ ในปัจจุบัน

 

ผมมองว่า การร่วมมือแบบพหุภาคี ‘มีความสำคัญยิ่งกว่าที่ผ่านมา’ โดยเฉพาะสำหรับประเทศไทยในฐานะประเทศมหาอำนาจระดับกลาง การทำงานร่วมกันในระบอบพหุภาคี ‘ช่วยเพิ่มอำนาจต่อรอง’ ให้แก่ประเทศที่ไม่ใช่มหาอำนาจ เช่น ไทย เพราะการออกแบบเครือข่ายความร่วมมือเป็นทั้งการผูกมัด (Tethering) และการสร้างบรรทัดฐานใหม่ ทำให้ประเทศมหาอำนาจต้องคำนึงถึงข้อจำกัดและไม่สามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจได้ง่ายนัก อีกทั้งในโลกปัจจุบัน ปัญหามีความซับซ้อนและหลากหลาย ซึ่งไม่อาจแก้ไขได้โดยลำพังประเทศใดประเทศหนึ่ง ดังนั้น การทำงานร่วมกันภายใต้กรอบพหุภาคีจึงเป็น ‘ทางเลือกที่จำเป็น’ หากเรายังต้องการอยู่ร่วมกันในโลกอย่างยั่งยืน และไม่อยากเห็นสงครามโลกครั้งต่อไป

 

ทั้งนี้ การทำงานแบบพหุภาคีไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในระดับมหภาคหรือองค์การระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติเท่านั้น แต่ยังรวมถึง ‘พหุภาคีรูปแบบใหม่’ ที่เกิดขึ้นในลักษณะความร่วมมือเชิงประเด็น (Issue-Based Multilateralism) หรือความร่วมมือในระดับภูมิภาค รวมถึงการรวมกลุ่มที่มีขนาดเล็กลง เพื่อจัดการกับ ‘ปัญหาเฉพาะด้าน’ ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

 

กระแสเรียกร้องยกเลิก MOU2543-MOU2544

 

เรื่องนี้เป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ผมไม่แน่ใจว่าผู้ที่เรียกร้องให้ยกเลิก MOU 43 และ MOU 44 เข้าใจเนื้อหาเชิงเทคนิคของ MOU เหล่านี้มากน้อยเพียงใด และได้พิจารณาข้อดีข้อเสียอย่างเป็นธรรมแล้วหรือยัง หรือเพียงแค่ใช้อารมณ์เป็นตัวนำ หากการตัดสินใจเป็นไปโดยขาดความรอบคอบ ย่อมอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อผลประโยชน์แห่งชาติได้ในระยะยาว

 

ในมุมมองของผม ข้อตกลงอย่าง MOU 43 และ MOU 44 เป็นเรื่องทางเทคนิคที่มีความซับซ้อน อันสะท้อนถึงการผสานองค์ความรู้ด้านประวัติศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และกฎหมายระหว่างประเทศ ผ่านการไตร่ตรองของผู้เชี่ยวชาญ ไม่ใช่เรื่องทางการเมืองเฉพาะกลุ่มหรือผลประโยชน์ของฝ่ายการเมืองใดฝ่ายหนึ่ง ข้อตกลงเหล่านี้มีบทบาทสำคัญในการสร้าง ‘บรรทัดฐานและกรอบการเจรจา’ ซึ่งเป็นกลไกที่มีคุณูปการต่อการจัดการข้อพิพาท หากขาดหลักการหรือเกณฑ์ที่ชัดเจน ความขัดแย้งเรื่องเขตแดนอาจยืดเยื้อและบานปลายยิ่งกว่าเดิม

 

นโยบายของรัฐบาลที่เพิ่งประกาศว่าจะดำเนินการทำ ‘ประชามติ’ เกี่ยวกับการยกเลิก MOU 43 และ MOU 44 ทำให้ผมนึกถึงกรณีที่รัฐบาลอนุรักษนิยมของอังกฤษผลักดันให้มีการทำประชามติเรื่องการออกจากสหภาพยุโรป (Brexit) แม้ประชาชนลงคะแนนเสียงให้อังกฤษออกจากสหภาพยุโรป แต่ผลลัพธ์ในเวลาต่อมากลับพิสูจน์แล้วว่า ‘เป็นผลเสีย’ โดยเฉพาะการสูญเสียมูลค่าและโอกาสทางเศรษฐกิจของอังกฤษเอง

 

แน่นอน หากใครได้อ่าน MOU 43 และ MOU 44 จะเข้าใจว่าการหาทางออกเรื่องเขตแดนหรือพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล ‘ไม่ใช่เรื่องง่าย’ อยู่แล้ว ทางออกที่แท้จริง จึงไม่ใช่การฉีกข้อตกลง หากแต่เป็น ‘เจตจำนงทางการเมือง’ ที่จะก้าวข้ามความขัดแย้ง และหันมาแสวงหาผลประโยชน์ ความมั่นคง และความมั่งคั่งร่วมกันของพี่น้องไทยและกัมพูชา ที่ในท้ายที่สุดแล้ว ‘ไม่อาจแยกห่างจากกันได้’

 

มีตัวอย่างจากหลายประเทศที่แม้จะเผชิญปัญหาพื้นที่ทับซ้อน แต่ก็สามารถหาทางออกที่เป็นประโยชน์ร่วมกันได้ ด้วยการเปลี่ยนกรอบคิด (Paradigm Shift) จากการมองว่า ‘พื้นที่พิพาทคือปัญหา’ ไปสู่การมองว่า ‘พื้นที่พิพาทคือโอกาส’ ตัวอย่างเช่น การแลกเปลี่ยนที่ดิน (Land Exchange) ดังเช่นกรณีเนเธอร์แลนด์-เบลเยียม (2015) และอินเดีย-บังกลาเทศ (2015) ซึ่งอาจจะคำนวณให้พื้นที่ที่จะแลกเปลี่ยนกันมีขนาดใกล้เคียงกันได้

 

อีกทางเลือกหนึ่งคือ ‘การจัดตั้งเขตพัฒนาร่วม’ (Joint Development Area) ที่ทั้งสองประเทศมีสิทธิในการบริหารจัดการร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นการดูแลพื้นที่มรดกโลก หรือการพัฒนาพื้นที่พิพาทให้กลายเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งไทยเองก็เคยประสบความสำเร็จกับมาเลเซียในการจัดตั้ง Malaysia-Thailand Joint Development Area (1990) ที่สร้างผลประโยชน์ร่วมกันมหาศาลให้ทั้งสองประเทศมาแล้ว

 

กรณีเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า ‘ความขัดแย้งสามารถพลิกเป็นความร่วมมือได้’ หากมีเจตจำนงทางการเมืองที่เข้มแข็งเพียงพอ

 

ผมอยากเห็นแนวคิดเชิง Paradigm Shift เช่นนี้ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงในสังคมไทยมากขึ้น และจะเป็นเรื่องที่น่ายินดี หากรัฐบาลสามารถนำเสนอแนวทางเหล่านี้อย่างจริงจัง

 

การสมัครเข้าเป็นสมาชิก OECD และ BRICS

 

เรื่องนี้เป็นประเด็นที่นักวิชาการและนักวิเคราะห์ด้านการต่างประเทศและเศรษฐกิจแทบทั้งหมดเห็นพ้องว่า ‘ไทยควรมุ่งสู่การเป็นสมาชิก OECD’ เนื่องจากกระบวนการเข้าสู่การเป็นสมาชิกจะบังคับให้ประเทศต้องปรับปรุงมาตรฐานภายใน ยกระดับกฎหมาย เปิดกว้างด้านการแข่งขัน และปรับโครงสร้างทั้งในมิติการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม รวมถึงการส่งเสริมประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน ซึ่งท้ายที่สุดจะเป็นผลดีต่อประเทศไทยเอง

 

อย่างไรก็ตาม หากไทยเดินหน้าอย่างจริงจัง ย่อมมีผู้ที่เสียประโยชน์จากการปรับโครงสร้างและการยกระดับมาตรฐานเหล่านี้ คำถามคือ กลุ่มเหล่านั้นจะยอมให้ประเทศเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางนี้หรือไม่ หรือแนวคิดในการผลักดันให้ไทยเป็นสมาชิก OECD จะยังคงเป็นเพียง ‘ความหวังที่ยากจะกลายเป็นจริง’

 

คำถามที่น่าสนใจต่อเนื่องคือ แนวทางของไทยต่อ BRICS รัฐบาลที่แล้วแสดงให้เห็นถึงความมุ่งมั่นอย่างมากในการผลักดันการเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบ เราควรจะต้องเข้าใจก่อนว่า ‘ไม่มีประเทศใดในโลกที่เป็นสมาชิกอย่างเต็มรูปแบบของทั้ง OECD และ BRICS’ โดยที่ BRICS มักถูกมองว่าเป็นองค์กรที่มีลักษณะ ‘ถ่วงดุลตะวันตก’ โดยเฉพาะสหรัฐฯ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า กลุ่มนี้มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์อย่างยิ่ง เพราะถือเป็นตลาดสำคัญของไทย และเมื่อรวมสมาชิกใหม่เข้าไปแล้ว มูลค่า GDP ของ BRICS มีขนาดใหญ่กว่า G7 และสหภาพยุโรป (EU) ซึ่งย่อมช่วยให้ไทยลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ และตะวันตกเพียงด้านเดียวได้

 

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ทำให้ผมมีความกังวลอยู่ไม่น้อยคือ แนวทางของ BRICS ไม่ได้ให้ความสำคัญหรือพูดถึง ‘ประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน’ ตรงกันข้าม ประเทศสมาชิกจำนวนมากกลับมีประวัติที่ไม่ดีนักในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการเคารพสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และมุ่งเน้นไปที่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์เป็นหลัก

 

ด้วยเหตุนี้ ‘ความกำกวมเชิงยุทธศาสตร์’ ของไทยอาจเป็นแนวทางที่เหมาะสมในการวางตัวต่อ BRICS กล่าวคือ การรักษาความสัมพันธ์และบทบาทในฐานะ BRICS Partner ก็ ‘น่าจะเพียงพอแล้วในสถานการณ์ปัจจุบัน’ โดยไม่จำเป็นต้องมุ่งสู่การเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบ โดยสถานะ Partner เปิดโอกาสให้ไทยสามารถมีความร่วมมือทางเศรษฐกิจ การลงทุน และโครงการพัฒนาได้อย่างยืดหยุ่น โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อภาระผูกพันของสมาชิกเต็มรูปแบบ แม้อิทธิพลเชิงนโยบายจะมีจำกัดและข้อผูกพันน้อยกว่า แต่ก็ถือเป็นผลประโยชน์ที่เพียงพอและสมดุลกับความเสี่ยง ขณะเดียวกัน ไทยก็ควรมุ่งเน้นการพัฒนาและปรับปรุงโครงสร้างกฎหมายภายใน เพื่อก้าวไปสู่การเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบของ OECD อย่างจริงจัง

 

ความท้าทายของการทูตไทยในอนาคต

 

การเสื่อมถอยของระบอบเสรีนิยมสากล ภายหลังการก้าวขึ้นสู่อำนาจสมัยที่สองของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ทำให้ในช่วง 5-10 ปีข้างหน้า ระบอบโลกเต็มไปด้วย ‘ความไม่แน่นอน’ เราไม่อาจมั่นใจได้ว่า หลังจากยุคประธานาธิบดีทรัมป์แล้ว สหรัฐฯ จะสามารถกลับมาเป็น ‘ผู้พิทักษ์ระบอบเสรีนิยมสากล’ ได้อีกหรือไม่ และหากกลับมา ก็ยังไม่มีความแน่นอนว่า จะทำได้อย่างมีประสิทธิภาพและน่าเชื่อถือเพียงใด

 

ในอีกด้านหนึ่ง เราก็ไม่อาจปฏิเสธอำนาจและอิทธิพลที่ผงาดขึ้นของสาธารณรัฐประชาชนจีน โดยเฉพาะในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความท้าทายสำคัญของนโยบายต่างประเทศไทยในปัจจุบันและอนาคตอันใกล้ จึงอยู่ที่ ‘การเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกับอำนาจของจีนอย่างราบรื่น เป็นธรรม และสมดุลมากที่สุด’

 

กรณีที่รัฐบาลที่แล้วตัดสินใจส่งตัวชาวอุยกูร์กลับประเทศภายใต้แรงกดดันจากจีน เป็นตัวอย่างที่สะท้อน ‘การละเมิดกฎหมายต่อต้านการอุ้มหายและการซ้อมทรมาน’ ของไทย แม้รัฐบาลจะอ้างว่าดำเนินการตามครรลองกฎหมาย แต่ในทางจิตวิญญาณของหลักการ (Spirit of the Law) ก็ชัดเจนว่า ‘ไทยยอมจำนน’ ต่อแรงกดดันจากมหาอำนาจ อธิปไตยเชิงปฏิบัติถูกบั่นทอนจากแรงกดดันมหาอำนาจ และนำไปสู่การละเมิดพันธกรณีสิทธิมนุษยชน และการแทรกแซงกิจการภายใน

 

อีกเหตุการณ์ที่สะท้อนอิทธิพลจีนในไทยอย่างเด่นชัดคือ การที่เจ้าหน้าที่กระทรวงการต่างประเทศไทยร่วมมือกับนักการทูตจีนในการกดดันและเซ็นเซอร์งานศิลปะที่หอศิลป์กรุงเทพฯ ซึ่งมีเนื้อหาพาดพิงและเห็นต่างต่อประเด็นบูรณภาพแห่งดินแดนของจีน เหตุการณ์นี้ไม่เพียงแสดงถึงการแทรกแซงจากประเทศมหาอำนาจ แต่ยังเป็นการล่วงละเมิดสิทธิและเสรีภาพทางศิลปะในพื้นที่สาธารณะใจกลางเมือง ซึ่งน่ากังวลต่อทั้งภาพลักษณ์และคุณค่าประชาธิปไตยของไทยเอง

 

อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้ว่าเม็ดเงินลงทุนมหาศาล เทคโนโลยีล้ำยุค ที่พัฒนาอย่างก้าวกระโดด และความร่วมมือในมิติต่างๆ จากจีน เป็นปัจจัยสำคัญสำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทย ทำให้ไทยเราต้องออกแบบความสัมพันธ์อย่างรอบคอบ เพื่อรักษาผลประโยชน์และเก็บเกี่ยวประโยชน์สูงสุดจากความร่วมมือเหล่านี้ เราไม่อาจปฏิเสธอำนาจและอิทธิพลของจีนได้ทั้งหมด

 

ดังนั้น ความท้าทายหลักของนโยบายต่างประเทศไทยในวันนี้และอนาคตอันใกล้ คือ การหาสมดุลระหว่าง ‘การปกป้องวิถีชีวิตและคุณค่าพื้นฐานของประชาชน’ ซึ่งสำหรับผมและคนไทยกลุ่มใหญ่ ได้แก่ เสรีภาพ สิทธิมนุษยชน ความยุติธรรมทางสังคม และประชาธิปไตย กับ ‘การยอมรับและใช้ประโยชน์จากการลงทุน ความร่วมมือทางเศรษฐกิจ และเทคโนโลยีกับประเทศจีน’ ที่เราหลีกเลี่ยงได้ยาก แต่ต้องโอบรับอย่างมีแบบแผน เพื่อผลประโยชน์ที่เป็นธรรมต่อพี่น้องประชาชนชาวไทย