ทำไมสหรัฐฯ เกิด ‘ชัตดาวน์’ ยืดเยื้อ และครั้งนี้จะจบที่ตรงไหน?

รัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกาได้หยุดทำการลง หรือที่เรียกว่า ‘ชัตดาวน์’ (Shutdown) ตั้งแต่เวลาเที่ยงคืนของวันที่ 1 ตุลาคม 2025 จนถึง ณ เวลาของการเผยแพร่บทความฉบับนี้ โดยที่เจ้าหน้าที่รัฐกว่า 700,000 คน ‘ถูกเลิกจ้างชั่วคราว’ (Furlough) เพราะรัฐบาลกลางไม่มีงบประมาณที่จะจ่ายเงินเดือนให้พวกเขา คงเหลือแต่เจ้าหน้าที่ที่ถือว่ามีความจำเป็น (Essential) โดยเฉพาะต่อความมั่นคงของชาติ เช่น ทหาร เจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง เจ้าหน้าที่หน่วยงานสอบสวนกลาง และพนักงานวิทยุการบิน เป็นต้น

แต่ครั้งนี้ ‘ไม่ใช่ครั้งแรก’ ที่เกิดภาวะชัตดาวน์ขึ้น โดยในอดีตเกิดขึ้นมาแล้วหลายครั้ง ซึ่งเกิดจากการที่รัฐสภาไม่สามารถผ่านงบประมาณได้ทันเส้นตาย โดยบทความนี้จะอธิบายถึงระบบรัฐสภาของสหรัฐอเมริกาที่เอื้อให้เกิดการชัตดาวน์ รวมถึงอธิบายที่มาที่ไปของการชัตดาวน์ในครั้งนี้ด้วย

Shutdown ครั้งที่ 11

การชัตดาวน์ของรัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกานั้น ไม่ได้ถือว่าเป็นเรื่องแปลกประหลาดแต่ประการใด เพราะระบบการบริหารราชการแผ่นดินของสหรัฐฯ นั้น มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) และฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) อย่างเข้มข้น กล่าวคือการที่กฎหมายใดๆ รวมทั้งร่างงบประมาณแผ่นดินจะนำมาใช้ได้ ‘จำเป็นจะต้องได้รับความเห็นชอบพ้องกัน’ ทั้งจากสภาและทำเนียบขาว ซึ่งนั่นก็แปลว่า ถ้าประธานาธิบดีมาจากพรรคที่ไม่ได้ครองเสียงข้างมากที่วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรก็มีความเป็นไปได้ว่าทำเนียบขาวและสภาจะตกลงผ่านร่างงบประมาณของปีงบประมาณแผ่นดินปีนั้นๆ ไม่ทันวันขึ้นปีงบประมาณใหม่ (ซึ่งก็คือ 1 ตุลาคมของทุกๆ ปี) ซึ่งก็ส่งผลให้หน่วยงานของรัฐขาดเงินงบประมาณและต้องชัตดาวน์ตัวเองลง

เป็นที่น่าสังเกตว่าเหตุการณ์ชัตดาวน์แบบนี้จะ ‘ไม่เกิดขึ้น’ ในประเทศที่มีกฎหมายให้มีการต่ออายุร่างงบประมาณจากปีที่แล้วโดยอัตโนมัติในกรณีที่ไม่มีร่างใหม่ หรือประเทศที่ใช้ระบบนายกรัฐมนตรี (อย่างเช่น ประเทศไทย) เพราะระบบนี้ฝ่ายบริหารมักจะมีเสียงข้างมากในสภาอยู่แล้ว

ในประวัติศาสตร์ของสหรัฐอเมริกานั้น มีการชัตดาวน์มาแล้ว 10 ครั้งก่อนหน้านี้ โดยครั้งล่าสุดเกิดในยุคทรัมป์ 1.0 ในช่วงเดือนธันวาคมปี 2018 ที่ทรัมป์ต้องการบีบให้สภาอนุมัติงบประมาณ 11 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อสร้างกำแพงระหว่างประเทศสหรัฐฯ และเม็กซิโก ซึ่งสุดท้ายทรัมป์ก็ต้องยอมแพ้แก่เดโมแครตและหันไปใช้คำสั่งประธานาธิบดีประกาศภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ เพื่ออนุมัติงบพิเศษเพื่อสร้างกำแพงแทน

Obamacare กับการต่อสู้ที่ไม่มีวันสิ้นสุด

ความขัดแย้งหลักระหว่างโดนัลด์ ทรัมป์และพรรครีพับลิกันกับพรรคเดโมแครตในร่างงบประมาณปี 2026 คือการอนุมัติงบประมาณ เพื่อไปสนับสนุนโครงการ ‘Obamacare’

Obamacare หรือที่มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า ‘Affordable Care Act’ ถือเป็นกฎหมายระดับซิกเนเจอร์ของรัฐบาลโอบามาที่เป็นความภาคภูมิใจของพรรคเดโมแครต

ปัญหาเรื่องค่าใช้จ่ายทางการแพทย์และเบี้ยประกันสุขภาพที่สูงมาก ถือเป็นปัญหาเรื้อรังที่อยู่คู่กับสหรัฐฯ มาอย่างยาวนาน ทำให้ชาวอเมริกันหลายสิบล้านคนไม่สามารถเข้าถึงบริการทางการแพทย์ได้ เพราะพวกเขาไม่สามารถซื้อประกันสุขภาพที่มีราคาสูงลิ่ว

รัฐบาลของโอบามาในสมัยแรกได้กำหนดให้ปัญหานี้เป็นวาระเร่งด่วนแห่งชาติ และได้ใช้โอกาสที่พรรคเดโมแครตครองเสียงข้างมากในทั้งสองสภา หลังการเลือกตั้งปี 2008 ผ่านโครงการ Obamacare ออกมา โดยหนึ่งในเสาหลักของโครงการ Obamacare คือการอุดหนุนเบี้ยประกันสุขภาพให้กับชาวอเมริกันผู้มีรายได้น้อยจนไปถึงปานกลาง เพื่อให้พวกเขาสามารถซื้อประกันสุขภาพจากบริษัทประกันได้ ซึ่งแน่นอนว่าการอุดหนุนเบี้ยประกันสุขภาพในลักษณะนี้ย่อมมีค่าใช้จ่ายที่สูง จนทำให้รัฐบาลกลางต้องขึ้นภาษีและตั้งงบประมาณแบบขาดดุลอย่างมหาศาล ซึ่งขัดกับความเชื่อของพรรครีพับลิกันในเรื่องการลดภาษี ลดขนาดของรัฐบาลกลาง และการจัดงบประมาณแผ่นดินแบบสมดุล

ทรัมป์และพรรครีพับลิกันจึง ‘ไม่ชอบ’ โครงการ Obamacare เอาเสียมากๆ อันที่จริงพวกเขาเคยมีความพยายามจะโหวตล้มโครงการ Obamacare ทั้งโครงการในสมัยทรัมป์ 1.0 แต่ทว่าพวกเขารวบรวมเสียงที่สภาสูงได้ไม่เพียงพอ มาในคราวนี้ทรัมป์เห็นโอกาสที่จะล้มหนึ่งเสาหลักของ Obamacare ด้วยการไม่อนุมัติงบประมาณให้ไปอุดหนุนเบี้ยประกันสุขภาพ ซึ่งก็แน่นอนว่า สส. และ สว. ของพรรคเดโมแครตย่อมจะไม่ยอมให้ทรัมป์ผ่านงบประมาณที่เป็นการล้มโครงการที่เป็นที่นิยมอย่างมากโดยฐานเสียงของพวกเขา (โดยเฉพาะชนชั้นล่างในเมืองใหญ่) อย่าง Obamacare

ปัญหาครั้งนี้จะจบที่ตรงไหน?

พรรคเดโมแครตโดยเฉพาะที่สภาสูงที่นำโดย สว. จากรัฐนิวยอร์กอย่าง ชัค ชูเมอร์ คงจะไม่ยอมหมอบให้กับทรัมป์อย่างง่ายๆ เพราะเขารู้ดีว่า Obamacare นั้นเป็นที่นิยมในหมู่ฐานเสียงของพวกเขาและชาวอเมริกันทั่วไป พวกเขาพยายามสื่อสารให้ชาวอเมริกันรู้ว่า งบประมาณใหม่ของทรัมป์นั้นจะทำให้ชาวอเมริกันหลายล้านคน ‘หลุดออกจากระบบประกันสุขภาพ’ และจะทำให้เบี้ยประกันของชาวอเมริกันทุกคนนั้นแพงขึ้น (เพราะบริษัทประกันมีลูกค้าลดลง เลยต้องมาขึ้นเบี้ยคนที่เหลือในระบบเป็นการชดเชย) พวกเขาคาดหวังว่า แรงกดดันจากมวลชนจะเป็น ‘แต้มต่อ’ ให้พวกเขากดดันให้ทรัมป์ยอมหมอบไป

ว่ากันตามจริง พรรครีพับลิกันนั้นครองเสียงข้างมากทั้งที่สภาสูงและสภาล่าง ซึ่งก็น่าจะแปลว่า ทรัมป์น่าจะสามารถผ่านร่างงบประมาณได้ตามอำเภอใจ แต่ทว่าที่วุฒิสภานั้นมี ‘กฎอันแปลกประหลาด’ อย่างหนึ่งที่มีชื่อว่า ‘Filibuster’ ที่ระบุว่า ก่อนที่วุฒิสภาจะโหวตกันได้ สว. ของทั้งสองพรรคจะต้องได้โอกาสอภิปรายจนพึงพอใจก่อน และสว. อย่างน้อย 60 คนจะต้องออกมาโหวตยืนยันว่า พวกเขาอภิปรายจนพอใจแล้วก่อนที่สภาจะสามารถออกมาโหวตกันจริงๆ ได้ ซึ่งก็แปลว่า ถ้าพรรคเสียงข้างน้อยรวบรวมเสียงได้ถึง 41 เสียงก็จะสามารถ ‘ยับยั้ง’ ไม่ให้วุฒิสภามีการลงมติกันได้และคว่ำกฎหมายของพรรคเสียงข้างมากไปได้โดยปริยาย ซึ่งในปัจจุบันพรรคเดโมแครตมีเสียงอยู่ที่ 47 เสียง (พรรครีพับลิกันมี 53 เสียง) เพียงพอที่จะใช้กฎ Filibuster อย่างสบายๆ

ทางเลือกหนึ่งของทรัมป์และพรรครีพับลิกันคือ การยกเลิกกฎ Filibuster ไปเสีย ซึ่งก็ทำได้ไม่ยากเพียงใช้แค่ 51 เสียงก็สามารถยกเลิกกฎ Filibuster ได้แล้ว ซึ่งพรรครีพับลิกันก็เคยใช้กลยุทธ์ยกเลิกกฎ Filibuster มาแล้วในปี 2017 เมื่อพวกเขารวบรวมเสียงได้ไม่ถึง 60 เสียงในการจะโหวตรองรับตุลาการศาลสูงสุดคนใหม่

อีกทางก็คือพวกเขาพยายามที่จะใช้ชัตดาวน์ เป็น ‘DOGE 2.0’ โดยปริยาย โดยใช้กระบวนการชัตดาวน์ลดขนาดรัฐบาลกลางลง ด้วยการไม่กลับมาจ้างเจ้าหน้าที่รัฐอีกหลังจากการเลิกจ้าง ‘ชั่วคราว’ และใช้การชัตดาวน์ เพื่อแช่แข็งงบประมาณจากรัฐบาลที่จะส่งไปให้รัฐบาลระดับรัฐที่เป็นฐานเสียงของพรรคเดโมแครต เช่น การแช่แข็งโครงการรถไฟลอดใต้แม่น้ำฮัดสันที่เมืองนิวยอร์กมูลค่า 18 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ พวกเขาหวังว่า กระบวนการนี้จะสร้าง ‘ความเจ็บปวด’ ให้กับฐานเสียงของพรรคเดโมแครต จนพวกเขาต้องยอมหมอบในที่สุด

แฟ้มภาพ: Chip Somodevilla / Getty Images