“เมื่อไม่มีพรรคการเมืองใดมีที่นั่งด้วยเสียงข้างมากในการเลือกตั้งของระบบรัฐสภาแล้ว ทางออกที่เป็นไปได้มี 3 ประการ คือ 1. ไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ 2. จัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย และ 3. จัดตั้งรัฐบาลผสมเสียงข้างมาก”
Bonnie N. Field and Shane Martin
Minority Government in Oxford Bibliographies (2019)
การจัดตั้ง ‘รัฐบาลเสียงข้างน้อย’ (Minority Government) อาจเป็นประเด็นที่ไม่ได้มีการศึกษามากนักในวิชาการเมืองเปรียบเทียบ (Comparative Politics) เนื่องจากการศึกษามักเป็นเรื่องของรัฐบาลเสียงข้างมาก (Majority Government) ที่แต่เดิมอาจเป็น ‘พรรคเสียงข้างน้อย’ แต่สามารถรวมเสียงจากพันธมิตรทางการเมืองในรัฐสภา โดยการจัดตั้ง ‘รัฐบาลผสม’ (Coalition Government) เข้ามาเป็นรัฐบาลเสียงข้างมากได้สำเร็จ เพื่อทำหน้าที่ในการบริหารประเทศ
แต่ถ้ารัฐบาลเสียงข้างน้อยไม่สามารถรวบรวมเสียงที่จะเป็นข้างมากได้แล้ว สิ่งที่จะต้องเผชิญก็คือความเสี่ยงทางการเมือง เนื่องจากมีเสียงที่ต่ำกว่าครึ่งในรัฐสภา อันมีนัยว่ารัฐบาลในรูปแบบเช่นนี้มีโอกาสล้มคว่ำได้ง่าย อันเป็นผลจากการลงเสียงในร่างกฎหมายที่สำคัญ
ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนอถึงเรื่องของ ‘รัฐบาลเสียงข้างน้อย’ ในกรอบทางทฤษฎีของวิชารัฐศาสตร์ พร้อมกับเปรียบเทียบมุมมองจากต่างประเทศ และจากประสบการณ์การเมืองไทยที่มีรัฐบาลเช่นนี้ในปี 2518 อีกทั้งจะโยงเข้ากับการเมืองไทยในปัจจุบันที่มีการกล่าวถึงรัฐบาลเช่นนี้มากขึ้น แม้หลายฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะออกมาปฏิเสธถึงแนวทางในการจัดตั้งรัฐบาลเช่นนี้แล้วก็ตาม
ว่าด้วยเรื่อง ‘รัฐบาลเสียงข้างน้อย’
ออกจะเป็นเรื่องไม่น่าเชื่อเลยว่า ท่ามกลางสถานการณ์การเมืองในปัจจุบันนั้น ประเด็นการจัดตั้ง ‘รัฐบาลเสียงข้างน้อย’ เป็นเรื่องที่มีการหยิบยกขึ้นมาพูดถึงกันอย่างมากอีกครั้ง แต่ทุกคนที่ติดตามการเมืองย่อมรู้ดีอยู่แก่ใจว่ารัฐบาลในรูปแบบเช่นนี้จะเป็นปัญหาในตัวเอง อันจะนำไปสู่ความไร้เสถียรภาพของรัฐบาล และไม่สามารถเสนอ ‘กฎหมายสำคัญ’ เข้าสู่สภาได้ เพราะล่อแหลมต่อการแพ้โหวต ซึ่งจะนำไปสู่การลาออกของรัฐบาล หรือโดยนัยคือการสิ้นสุดของรัฐบาลในระบบรัฐสภา เว้นแต่จะต้องรวบรวมเสียงให้ได้มากจนเป็นเสียงข้างมากในสภา จึงจะสามารถอยู่รอดได้
อย่างไรก็ตาม ก่อนที่ผลการเลือกตั้งจะปรากฏให้เห็นนั้น เรื่องนี้ถูกหยิบยกขึ้นมาสู่เวทีสาธารณะ เนื่องจากในวันที่ 3 พฤษภาคมที่ผ่านมานั้น รองนายกรัฐมนตรี วิษณุ เครืองาม เคยให้สัมภาษณ์ว่า ถ้า “จำเป็นต้องตั้ง (รัฐบาลเสียงข้างน้อย) ก็จะเป็นเสียงข้างน้อยอยู่ไม่กี่วัน และจะเป็นเสียงข้างมากขึ้นมาเอง…”
คำสัมภาษณ์เช่นนี้จึงเป็นการส่งสัญญาณทางการเมืองอย่างชัดเจนในขณะนั้นว่า แม้พรรครวมไทยสร้างชาติ (รทสช.) อาจจะไม่ได้เสียงเป็นอันดับ 1 ในการเลือกตั้ง แต่พรรคนี้อาจจะมีโอกาสเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล และ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา อาจกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง แต่ความคาดหวังเช่นนี้แขวนอยู่กับปัจจัยเดียวที่สำคัญคือ ผลการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้น
ดังนั้น เมื่อผลการเลือกตั้งปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนแล้ว โอกาสในการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยดูจะยิ่งเป็นไปได้ยากขึ้น แต่กระนั้นเสียงกล่าวถึงรัฐบาลเสียงข้างน้อยก็ยังคงปรากฏให้เห็นอยู่เนืองๆ ภาวะเช่นนี้จึงทำให้แนวคิดในเรื่องของรัฐบาลเสียงข้างน้อยมีความน่าสนใจในการทำความเข้าใจ และสมควรที่จะหยิบยกมาเป็นประเด็นพูดคุยกันในสถานการณ์การเมืองไทยเช่นปัจจุบัน
นิยามและเงื่อนไข
รัฐบาลเสียงข้างน้อย (Minority Government) เกิดจากการรวบรวมเสียงของพรรคการเมืองในการจัดตั้งรัฐบาล โดยไม่สามารถรวมเสียงเป็น ‘พรรคเสียงข้างมาก’ (Majority Party) ในรัฐสภาได้ หรือไม่มีสภาวะเป็น ‘ข้างมากเด็ดขาด’ (Absolute Majority) คือมีเสียงไม่ถึงร้อยละ 50+1 ของจำนวนที่นั่งในรัฐสภา รัฐบาลเช่นนี้มีคำเรียกในวิชารัฐศาสตร์หลายคำ เช่น คณะรัฐมนตรีเสียงข้างน้อย (Minority Cabinet), ฝ่ายบริหารเสียงข้างน้อย (Minority Administration) และรัฐสภาเสียงข้างน้อย (Minority Parliament) คำเหล่านี้มีความหมายเหมือนกัน คือการเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยนั่นเอง
ด้วยสถานะจากคุณลักษณะที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ย่อมเป็นคำตอบในตัวเองว่า รัฐบาลในรูปแบบเช่นนี้มีเสถียรภาพน้อยกว่ารัฐบาลเสียงข้างมาก (Majority Government) เพราะหากพรรคฝ่ายตรงข้ามสามารถรวบรวมเสียงได้มากพอแล้ว รัฐบาลเช่นนี้อาจถูกคว่ำกลางสภาได้ไม่ยาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อต้องเผชิญกับการออกเสียงไม่ไว้วางใจรัฐบาลและ/หรือผู้นำรัฐบาล อันเป็นกระบวนการพื้นฐานของระบบรัฐสภาที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะใช้ในการ ‘ตรวจสอบ’ ฝ่ายบริหาร
ในสภาวะเช่นนี้ ทางออกของความอยู่รอดในเบื้องต้นคือ การรวมพรรคในการจัดตั้งรัฐบาลเพื่อให้ได้เสียงข้างมาก ซึ่งจะทำให้เกิดความเป็น ‘รัฐบาลผสม’ (Coalition Government) อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งการจัดตั้งรัฐบาลผสมเช่นนี้อาจเกิดจากการสร้างระบบพันธมิตรทางการเมืองอย่างเป็นทางการ หรืออาจเป็นแบบ ‘ไม่ค่อยเป็นทางการ’ ที่อยู่ในรูปแบบของการพูดคุยเพื่อแสวงหาการสนับสนุน เพื่อให้พรรคที่ได้เสียงข้างน้อยได้ทำหน้าที่ในการบริหารประเทศ
ในอีกทางหนึ่งนั้น รัฐบาลเสียงข้างน้อยอาจต้องพยายามเจรจาเพื่อแสวงหาการสนับสนุนจากกลุ่มพรรคเสียงข้างมากในรัฐสภา โดยอาจจะเป็นการเจรจาในแต่ละเรื่อง (ทีละเรื่อง) ความสำเร็จของการเจรจาจะทำให้เกิดสภาวะ ‘เสียงข้างมากก้าวกระโดด’ (Jumping Majorities) โดยการได้เสียงสนับสนุนจากฝ่ายตรงข้ามในการลงเสียงในรัฐสภา
อย่างไรก็ดี จะเห็นได้ว่า การจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยและให้สามารถอยู่รอดในความเป็นรัฐบาลได้นานนั้นเป็นเรื่องไม่ง่ายเลย เพราะจำนวนเสียงที่ได้รับเป็นข้างน้อยย่อมบ่งบอกถึงสถานะความไม่มั่นคงในตัวเองของรัฐบาลอย่างปฏิเสธไม่ได้
มุมมองเปรียบเทียบ
แต่หากพิจารณาจากมุมมองเปรียบเทียบ (Comparative Perspective) แล้ว เราจะพบว่า สภาวะของรัฐบาลในลักษณะเช่นนี้เห็นได้เสมอกับการเมืองในยุโรป เนื่องจากการเมืองยุโรปเป็นระบบรัฐสภาแบบ ‘หลายพรรค’ (Multiparty System) การจะมีพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาด คือมีสถานะเป็น ‘พรรคเสียงข้างมากเด็ดขาด’ (Absolute Majority Party) ในรัฐสภานั้น อาจเป็นสิ่งที่ไม่ค่อยเกิดขึ้นในทางปฏิบัติ ซึ่งอาจจะต่างอย่างมากจากการเมืองใน ‘ระบบ 2 พรรค’ (Two-Party System) ในแบบการเมืองอเมริกัน หรือแม้แต่ในแบบการเมืองอังกฤษ
ดังนั้น หากพิจารณาจากประสบการณ์ของการเมืองยุโรปแล้ว เรามักจะเห็นถึงการสร้าง ‘พันธมิตรแบบหลวมๆ’ (จะใช้ในความหมายของ Looser Alliances หรือเป็น Less Formal Alliances ก็แล้วแต่) และใช้การเจรจาต่อรองระหว่างพรรคการเมืองเป็นเครื่องมือของความอยู่รอด แม้รัฐบาลจะเป็นเสียงข้างน้อย ซึ่งสภาวะเช่นนี้ก็เกิดขึ้นในการเมืองแคนาดาเช่นกัน
ในกรณีของออสเตรเลียก็ไม่ต่างกัน นับจากการเลือกตั้งในปี 2483 เป็นต้นมานั้น ผลการเลือกตั้งในปี 2553 เป็นครั้งแรกที่มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยเกิดขึ้น ซึ่งก็นำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลผสม หรือรัฐบาลผสมออสเตรเลียในปี 2559 โดยมีเสียงมากกว่าฝ่ายค้านเพียง 1 เสียงเท่านั้น และเมื่อเกิดการเปลี่ยนข้างของพันธมิตรทางการเมืองแล้ว อนาคตของรัฐบาลผสมก็จะประสบกับปัญหาด้านความอยู่รอดทันที
ฉะนั้น หากพิจารณาจากแนวโน้มของระบบรัฐสภาในมุมมองเปรียบเทียบแล้วจะเห็นได้ว่า ด้วยความเป็นระบบรัฐสภาแบบหลายพรรคที่ใช้ในหลายๆ ประเทศนั้น โอกาสที่พรรคการเมืองจะได้รับเสียงข้างมากเด็ดขาดจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลด้วยตัวเองได้โดยไม่ต้องพึ่งพรรคอื่นเลย อาจจะเป็นไปได้ยาก การจัดตั้งรัฐบาลในระบบเช่นนี้มักเกิดในรูปแบบของการเป็น ‘รัฐบาลผสม’ มากกว่าจะเกิดสภาวะ ‘รัฐบาลพรรคเดียว’ ที่เกิดจากการเป็นพรรคเสียงข้างมากเด็ดขาดในการเลือกตั้ง
ตัวแบบในการเมืองไทย
สำหรับการเมืองไทยนั้น ‘คึกฤทธิ์โมเดล’ เป็นประวัติศาสตร์ที่ไม่เคยเกิดขึ้นในระบบรัฐสภาไทยมาก่อน กล่าวคือ พรรคการเมืองที่มีที่นั่งในรัฐสภาเพียง 18 คะแนนเสียงได้เป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล และหัวหน้าพรรคนี้ก็ได้ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งก็คือตัวแบบของรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ชัดเจนในการเมืองไทย แต่กรณีนี้ก็ไม่ใช่รัฐบาลเสียงข้างน้อยครั้งแรก หากแต่เป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่พรรคหลักมีเสียงน้อยมาก
หากย้อนประวัติศาสตร์การเมืองไทยแล้ว การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีในเดือนมีนาคม 2518 เป็น ‘ความประหลาดใจ’ ทางการเมือง ที่หัวหน้าพรรคกิจสังคมซึ่งมีคะแนนเสียงเพียง 18 ที่นั่ง แต่กลับก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยคะแนนเสียงโหวตอย่างท่วมท้น คือ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้ 135 คะแนน ชนะ พันเอก สมคิด ศรีสังคม หัวหน้าพรรคสังคมนิยม ที่ได้ 50 คะแนน
แต่ ‘คึกฤทธิ์โมเดล’ วางอยู่บนเงื่อนไขพื้นฐาน 2 ประการ คือ
- ความสามารถทางการเมืองของตัวนายกรัฐมนตรีคึกฤทธิ์ที่มีอยู่สูง กล่าวคือมี ‘ทักษะเฉพาะตัว’ ในการเดินเกมการเมืองที่ต้องประคองให้รัฐบาลเสียงข้างน้อยอยู่รอดให้ได้
- เงื่อนไขสถานการณ์ที่พรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นพรรคอันดับ 1 เมื่อไม่ได้เสียงสนับสนุนในการจัดตั้งรัฐบาลแล้ว ยอมถอยออกเพื่อให้เกิดกระบวนการสรรหาใหม่ในรัฐสภา และน่าสนใจว่า พรรคที่ได้เพียง 18 เสียงนั้นสามารถรวมเสียงในสภาได้ถึง 140 เสียง ในขณะที่ฝ่ายค้านได้เพียง 124 เสียง
ความสำเร็จของการรวมเสียงส่งผลโดยตรงให้ ‘รัฐบาล 18 เสียง’ สามารถก้าวสู่ความเป็นรัฐบาลเสียงข้างมากด้วยการรวมพรรคอื่นๆ เข้าร่วมการจัดตั้งรัฐบาล และมีจำนวนมากถึง 12 พรรค ซึ่งการรวมเช่นนี้ทำให้สื่อมวลชนในขณะนั้นเรียกคณะรัฐมนตรีของอาจารย์คึกฤทธิ์ว่า “รัฐบาลร้อยพ่อพันแม่” เพราะมีที่มาจากหลากหลายพรรค และมีข้อเรียกร้องต่างๆ กันไป รัฐบาลมีอายุจากเดือนมีนาคม 2518 จนถึงการประกาศยุบสภาในเดือนมกราคม 2519 เพราะไม่สามารถแบกรับการเมืองแบบเสียงข้างน้อยต่อไปได้
รัฐบาลคึกฤทธิ์อาจจะดูเป็นตัวอย่างของรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ในที่สุดแล้วก็ต้องยุติบทบาทไปด้วยปัญหาสำคัญคือ ประเด็นความขัดแย้งของพรรคร่วมรัฐบาล และการต่อรองทางการเมืองที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง อันเป็นผลจากการที่พรรคหลักของรัฐบาลมีเพียง 18 เสียงเท่านั้น (สมัยนั้นยังไม่มี ‘งูเห่า’ และ ‘กล้วย’ ที่ชัดเจนเช่นปัจจุบัน)
แต่กระนั้นก็เป็นรัฐบาลที่ทิ้งผลงานสำคัญไว้ในทางการเมือง 2 เรื่องใหญ่คือ
- โครงการ ‘เงินผัน’ หรือโครงการแก้ปัญหาเศรษฐกิจประชาชนในชนบท (อาจกล่าวได้ว่าเป็นต้นแบบโครงการประชานิยมปัจจุบัน)
- การสถาปนาความสัมพันธ์ไทย-จีน ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของนโยบายต่างประเทศไทยในยุคนั้น
อย่างน้อยรัฐบาลของอาจารย์คึกฤทธิ์เองที่แม้จะเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย แต่ก็ทิ้งมรดกสำคัญไว้ในการเมืองไทยอย่างคาดไม่ถึง ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นเพราะความสามารถของอาจารย์คึกฤทธิ์ และทีมเศรษฐกิจที่มีวิสัยทัศน์ในการทำนโยบาย เช่น บทบาทของ บุญชู โรจนเสถียร เป็นต้น
ความท้าทายปัจจุบัน
ดังที่ได้กล่าวแล้วว่า โอกาสที่จะเกิดรัฐบาลเสียงข้างมากเด็ดขาดจากพรรคการเมืองพรรคเดียวที่ประสบชัยชนะอย่างท่วมท้นในเวทีการเลือกตั้งนั้นอาจเป็นไปได้ยาก ด้วยเงื่อนไขเช่นนี้ การจัดตั้งรัฐบาลจึงจบลงด้วยความเป็นรัฐบาลผสม ซึ่งก็ดูจะเป็นแบบแผนหลักในการเมืองไทยมาโดยตลอด และไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ในการเมืองของประเทศแต่อย่างใด
สำหรับการจัดตั้งรัฐบาลในปัจจุบัน ก็คงตอบได้ชัดเจนจากจำนวนเสียงที่พรรคต่างๆ ได้รับว่า แนวโน้มที่จะเกิดขึ้นคือการจัดตั้งรัฐบาลผสมอีกครั้ง เพราะมีพรรคที่เป็น ‘เสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง’ แต่ไม่ใช่พรรค ‘เสียงข้างมากในรัฐสภา’ จึงต้องระดมเสียงจากพรรคการเมืองอื่นให้เข้าร่วมด้วย แม้อาจจะต้องเผชิญกับปัญหาการข้าม ‘เส้นแบ่งทางการเมือง’ ที่เกิดจากปัญหาความขัดแย้งในการเมืองไทยก็ตาม ซึ่งเป็นความท้าทายอย่างมากที่พรรคจะต้องอธิบายกับผู้สนับสนุนของตนเอง
สภาวะของความเป็นรัฐบาลผสมจะต้องประสบกับปัญหาพื้นฐานของการเมืองในลักษณะเช่นนี้ 2 ประการที่สำคัญ คือ 1. การต่อรองประโยชน์ระหว่างพรรคร่วมในการเป็นรัฐบาล และ 2. การประสานประโยชน์ระหว่างพรรคร่วมเพื่อดำรงเอกภาพของรัฐบาลไว้ให้ได้ มิฉะนั้นแล้วรัฐบาลผสมจะเกิดขึ้นไม่ได้ และ/หรือดำรงอยู่ไม่ได้ด้วย
ฉะนั้น ไม่ว่าพรรคการเมืองจะมีจุดยืนอย่างไร หรือมีแนวนโยบายอย่างไร แต่เมื่อต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมแล้ว ปัญหาพื้นฐาน 2 ประการดังที่กล่าวในข้างต้นคือความเป็นจริงของความเป็นรัฐบาลที่ต้องยอมรับ ความสำเร็จของการจัดตั้งรัฐบาลผสมจึงมีแต่เพียงประการเดียวคือ จะสามารถประสานประโยชน์ให้ลงตัวมากที่สุดได้อย่างไร เพื่อให้คณะรัฐมนตรีเกิดขึ้นได้จริง และเมื่อเกิดขึ้นแล้วจะป้องกันอย่างไรไม่ให้เกิดสภาวะ ‘รัฐบาลร้อยพ่อพันแม่’ เช่นในปี 2518
บางทีก็อดคิดไม่ได้ว่า ถ้าอาจารย์คึกฤทธิ์ยังมีชีวิตอยู่จนเห็นการเมืองไทยปัจจุบันแล้ว คอลัมน์ ‘ซอยสวนพลู’ ของท่านในหนังสือพิมพ์สยามรัฐจะบอกบทเรียนอะไรจากปี 2518 ให้เราได้รับรู้กัน…!
