กษัตริย์มาเลเซียกับอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ

ก่อนที่วาระการดำรงตำแหน่งกษัตริย์ของสุลต่านอับดุลเลาะห์ แห่งปะหัง จะสิ้นสุดลงช่วงปลายเดือนมกราคมที่ผ่านมา หนึ่งในภารกิจสุดท้ายที่สำคัญของพระองค์คือการพระราชทานอภัยโทษให้แก่ นาจิบ ราซัค อดีตนายกรัฐมนตรีที่ถูกจำคุกจากคดีคอร์รัปชัน SRC International Sdn Bhd ที่เกี่ยวข้องกับกองทุน 1Malaysia Development Berhad หรือ 1MDB 

โดยคณะกรรมาธิการอภัยโทษที่มีพระองค์ทรงนั่งเป็นประธานได้ประชุมกันเมื่อวันที่ 29 มกราคม และประกาศพระราชทานอภัยโทษบางส่วนให้แก่นาจิบ โดยลดโทษจำคุกลงกึ่งหนึ่งจาก 12 ปี เหลือ 6 ปี และลดจำนวนเงินที่นาจิบต้องชดใช้จากจำนวน 210 ล้านริงกิต เหลือเพียง 50 ล้านริงกิต แต่หากไม่ชำระเงินตามจำนวนดังกล่าว นาจิบจะต้องถูกจำคุกต่อไปอีกเป็นเวลา 1 ปี 

อย่างไรก็ดี การพระราชทานอภัยโทษที่เกิดขึ้นได้นำมาสู่ข้อถกเถียงหลายประการ โดยเฉพาะข้อคำถามเกี่ยวกับพระราชอำนาจของกษัตริย์ ยังดี เปอร์ตวน อากง ในการพระราชทานอภัยโทษว่า แท้จริงแล้วอำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจสิทธิขาดของกษัตริย์ หรือกษัตริย์จะต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษ อันที่จริงแล้วประเด็นข้อถกเถียงนี้มิใช่ว่าจะเพิ่งเกิดขึ้น หากแต่มีมาก่อนหน้า โดยเฉพาะหลังจากนาจิบถูกตัดสินจำคุกในเดือนสิงหาคม 2022 และนำมาสู่ความพยายามยื่นขอพระราชทานอภัยโทษถึง 2 ครั้ง คือในปี 2022 และ 2023

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐจะพบว่า มาตรา 42(1) กำหนดให้อำนาจกษัตริย์ในการพระราชทานอภัยโทษ บรรเทาโทษ และพักโทษชั่วคราว สำหรับการกระทำผิดทุกประเภทที่ตัดสินโดยศาลทหาร และความผิดทั้งหลายที่ได้กระทำในเขตสหพันธรัฐกัวลาลัมเปอร์ ลาบวน และปูตราจายา และกำหนดให้ดินแดนในสหพันธรัฐดังกล่าวมีคณะกรรมาธิการอภัยโทษชุดเดียวกันอยู่ภายใต้กษัตริย์ ด้านองค์ประกอบของคณะกรรมาธิการอภัยโทษนั้น มาตรา 42(5) และ 42(11) กำหนดให้ ยังดี เปอร์ตวน อากง ดำรงตำแหน่งประธานการประชุมของคณะกรรมาธิการในดินแดนแห่งสหพันธรัฐ และคณะกรรมาธิการจะประกอบด้วยอัยการสูงสุด รัฐมนตรีกระทรวงกิจการดินแดนสหพันธรัฐ และสมาชิกอีก 3 คนที่แต่งตั้งโดยกษัตริย์ 

นอกจากนี้ มาตรา 42(9) กำหนดให้คณะกรรมาธิการอภัยโทษพิจารณาความเห็นของอัยการสูงสุดที่ทำเป็นลายลักษณ์อักษรเสียก่อนที่จะให้คำแนะนำแก่กษัตริย์ ในขณะที่มาตรา 42 กำหนดให้เจ้าผู้ปกครองในแต่ละรัฐ หรือ ยังดี เปอร์ตวน เนเกอรี มีอำนาจในการอภัยโทษ บรรเทาโทษ และพักการลงโทษชั่วคราว สำหรับการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นในรัฐแห่งตน หากแต่การขออภัยโทษนั้นจะกระทำได้หลังจากที่มีการเยียวยาทางกฎหมายแล้ว ทั้งยังกำหนดชัดเจนว่าการใช้อำนาจดังกล่าวของเจ้าผู้ปกครองรัฐและผู้ว่าการรัฐจะต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษของรัฐแห่งตน

สำหรับปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่กำลังเกิดขึ้นในมาเลเซียขณะนี้ มาจากที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมิได้กล่าวอย่างชัดเจนว่ากษัตริย์จะต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดแต่เพียงว่า เจ้าผู้ปกครองรัฐและผู้ว่าการรัฐจะต้องพระราชทานอภัยโทษตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษ หากแต่รัฐธรรมนูญกลับไม่ได้ระบุชัดเจนในกรณีของยังดี เปอร์ตวน อากง 

ทั้งนี้ ฝ่ายที่เห็นว่าอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษนั้นมิได้เป็นสิทธิขาดของกษัตริย์ ได้รับการสนับสนุนจากนักวิชาการชั้นนำด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศอย่าง ศ.ชาด ซาลีม ฟารูกี และสภาทนายความมาเลเซีย โดยมองว่าอำนาจดังกล่าวมิใช่อำนาจพิเศษตามดุลพินิจแต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างจากการใช้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพราะมาตรา 40(1A) กำหนดว่า กษัตริย์ต้องกระทำตามที่ได้รับคำแนะนำ กระทำตามคำแนะนำ หรือหลังจากที่พิจารณาคำแนะนำ โดยกษัตริย์จะต้องยอมรับและกระทำตามคำแนะนำที่ได้รับ ดังนั้นอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษจึงมิใช่อำนาจตามดุลพินิจตามมาตรา 40(2) ที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ ซึ่งมี 4 ด้านคือ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี การปฏิเสธคำขอยุบสภาผู้แทนราษฎร การเรียกประชุมสภาเจ้าผู้ปกครองรัฐ และในกรณีอื่นใดตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ประกอบกับที่มาตรา 42(4) (a) ซึ่งเกี่ยวข้องกับคณะกรรมาธิการอภัยโทษกำหนดไว้มีใจความว่า อำนาจในมาตรานี้ที่ใช้โดยกษัตริย์นั้น กฎหมายแห่งสหพันธรัฐกำหนดให้กระทำตามมาตรา 40(3) ซึ่งมาตรา 40(3) กำหนดว่า หากมิใช่อำนาจตามดุลพินิจแล้ว กษัตริย์จะต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษหลังจากที่ได้ปรึกษาหารือแล้ว

ด้านฝ่ายที่สนับสนุนว่าอำนาจการพระราชทานอภัยโทษนั้นเป็นอำนาจของกษัตริย์ ส่วนมากแล้วจะเป็นนักวิชาการ ผู้พิพากษา และนักการเมือง ฝ่ายนี้โต้แย้งโดยอ้างอิงจากคำตัดสินของศาลในหลายคดี เช่น คดีระหว่าง โจวเทมกวน (Chow Thiam Guan) และเรือนจำปูตู (Pudu Prison) ในปี 1983 และคำตัดสินของศาลฎีกาในคดีระหว่าง ซิมเกียชอน (Sim Kie Chon) และผู้บัญชาการเรือนจำปูตู (Superintendent of Pudu Prison) ในปี 1985 ซึ่งศาลสูงตัดสินว่าคณะกรรมาธิการอภัยโทษนั้นเป็นเพียงผู้ให้คำแนะนำและไม่ได้เป็นผู้ตัดสินใจ เพราะทำหน้าที่แค่เสนอคำแนะนำแก่กษัตริย์ ทั้งก็ไม่มีกฎหมายในมาตราใดกำหนดให้กษัตริย์ต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะกรรมาธิการอภัยโทษ เพราะในมาตรา 40(1) กำหนดให้กษัตริย์ต้องกระทำตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอำนาจจากคณะรัฐมนตรีเท่านั้น นั่นหมายความว่า คณะกรรมาธิการอภัยโทษทำหน้าที่เพียงให้คำแนะนำ ส่วนอำนาจการตัดสินใจจะเป็นของกษัตริย์

ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าการตัดสินพระทัยของกษัตริย์ที่เกิดขึ้นแล้วนั้นไม่สามารถแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลง แม้จะมีการพิจารณาทบทวนของศาลเกิดขึ้นก็ตาม อีกทั้งกระบวนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการอภัยโทษจะไม่ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะ หรืออาจกล่าวได้ว่าการทำงานของคณะกรรมาธิการอภัยโทษถือเป็นความลับ เช่นนั้นแล้วข้อโต้แย้งเกี่ยวกับพระราชอำนาจของกษัตริย์ในการพระราชทานอภัยโทษยังคงเป็นประเด็นที่ไม่อาจหาคำตอบที่ชัดเจนได้ 

อย่างไรก็ดี ความร้อนแรงของประเด็นนี้ถูกกระเพื่อมให้มากขึ้นเมื่อ มูฮัมหมัด ชาฟี อับดุลลาห์ ทนายความของนาจิบ ได้เปิดเผยเอกสารที่มีตราประทับของ ยังดี เปอร์ตวน อากง อันมีเนื้อความว่า คณะกรรมาธิการอภัยโทษมิได้มีความเห็นว่านาจิบสมควรที่จะได้รับการอภัยโทษ หากแต่เป็นพระเมตตาของกษัตริย์ที่มีให้ แม้เอกสารดังกล่าวจะสร้างข้อสงสัยบางประการให้เกิดขึ้น แต่การเผยแพร่เอกสารชิ้นนี้ได้เพิ่มน้ำหนักให้เชื่อว่ากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจสิทธิขาดในการพระราชทานอภัยโทษ 

ทว่าก็ไม่อาจปฏิเสธถึงผลพวงจากการพระราชทานอภัยโทษในครั้งนี้ที่สร้างความขุ่นข้องและไม่พอใจจากหลายฝ่ายให้มีเพิ่มมากขึ้น ในด้านของประชาชนชาวมาเลเซียมองว่าการกระทำความผิดของนาจิบได้สร้างผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่อเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศ ทั้งการยักยอกเงินจำนวนมหาศาลที่ควรจะต้องนำมาใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือการใช้ตำแหน่งทางการเมืองเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวและพวกพ้อง ตลอดจนการบรรเทาโทษ ไม่ว่าจะเป็นการลดระยะเวลาในการจำคุก และจำนวนเงินที่ต้องชดใช้ต่อค่าเสียหายจากการกระทำผิดนั้น ดูอย่างไรแล้วก็ไม่เหมาะสมต่อความผิดร้ายแรงที่นาจิบได้สร้างขึ้น 

ยิ่งไปกว่านั้น จากประกาศของคณะกรรมาธิการอภัยโทษที่ลดจำนวนเงินที่นาจิบต้องชดใช้ ปรากฏว่าแท้จริงแล้วมิใช่ลดลงเพียงกึ่งหนึ่ง หากแต่ลดลงถึง 76% ด้านผลกระทบที่มีต่อรัฐบาลอันวาร์นั้น เหตุการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นได้กลายเป็นแรงสั่นสะเทือนอย่างมากต่อภาพลักษณ์ของรัฐบาล ทั้งยังสวนทางกับคำประกาศที่อันวาร์เคยให้ไว้อย่างแน่วแน่ตั้งแต่ช่วงการหาเสียงเลือกตั้งว่า จะต่อสู้และกำจัดปัญหาคอร์รัปชันให้สิ้นซาก มิพักจะต้องกล่าวถึงข้อสงสัยต่ออำนาจการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหาร ตุลาการ และนิติบัญญัติ ซึ่งท้ายที่สุดแล้วการพระราชทานอภัยโทษครั้งนี้ได้นำมาสู่การเรียกร้องให้ปฏิรูปคณะกรรมาธิการอภัยโทษ เพื่อลดการแทรกแซงทางการเมือง

อย่างไรก็ตาม กว่าจะถึงวันปล่อยตัวนาจิบตามที่คณะกรรมาธิการอภัยโทษกำหนดไว้ คือ วันที่ 23 สิงหาคม 2028 ความไม่แน่นอนหลายประการอาจเกิดขึ้นได้ทุกเมื่อ ไม่ว่าจะเป็นการได้รับการบรรเทาโทษหรือยกเว้นโทษที่อาจทำให้ได้รับการปล่อยตัวก่อนกำหนดเวลา เพราะกฎหมายมิได้ระบุห้ามถึงจำนวนครั้งที่บุคคลจะได้รับการพระราชทานอภัยโทษหรือบรรเทาโทษแต่อย่างใด ตลอดจนนาจิบอาจเข้าข้อยกเว้นของระเบียบราชทัณฑ์ การผ่อนผันปล่อยตัวนักโทษที่มีความประพฤติดี มากไปกว่านั้น คดีจำนวนมากของนาจิบยังอยู่ในการพิจารณาของศาล และหลายคดีก็มีอัตราโทษสูงกว่าคดีที่ได้รับพระราชทานอภัยโทษไป ทว่าการพระราชทานอภัยโทษนี้อาจมีผลกระทบต่อการพิจารณาในคดีอื่นที่เกี่ยวข้องกับกองทุน 1MDB ไม่มากก็น้อย ท้ายที่สุดแล้ว ต้องไม่ลืมว่าเมื่อใดก็ตามหากนาจิบได้รับพระราชทานอภัยโทษจากคดีทั้งหมด นั่นหมายความว่านาจิบจะสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ทันทีโดยที่ไม่ต้องถูกตัดสิทธิทางการเมือง เหมือนกับในกรณีของอันวาร์ที่เคยได้รับพระราชทานอภัยโทษมาก่อนหน้า ซึ่งก็คงไม่ยากที่จะทำนายว่าการเมืองของมาเลเซียจะเกิดการเปลี่ยนแปลงเร็วกว่าที่คาดคิดไว้อย่างแน่นอน

ภาพ: Eric Alonso / Getty Images