‘การแถลงนโยบาย’ มีความสำคัญอย่างไร เหตุใดรัฐบาลต้องทำสิ่งนี้ก่อนจึงจะบริหารประเทศได้เต็มที่

แม้รัฐบาล ‘อนุทิน 2’ จะได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง และผ่านขั้นตอนการเข้าเฝ้าฯ ถวายสัตย์เพื่อปฏิบัติหน้าที่แล้ว แต่ยังเหลืออีก 1 ด่านสุดท้าย ก่อนจะสามารถเริ่มการปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินได้อย่างเต็มที่ คือการ ‘แถลงนโยบาย’ ของคณะรัฐมนตรี (ครม.) ต่อรัฐสภา

ประธานรัฐสภาได้นัดหมายและแจ้งให้สมาชิกรัฐสภา คือทั้ง สส. และ สว. รับทราบแล้วว่าจะมีการประชุมร่วมกันของรัฐสภานัดพิเศษวาระการแถลงนโยบายของรัฐบาล ระหว่างวันที่ 9-10 เมษายน ที่จะถึงนี้ โดย อนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี จะเป็นตัวแทนฝ่ายรัฐบาลแถลงนโยบาย ก่อนจะเปิดพื้นที่ให้สมาชิกรัฐสภาได้อภิปรายแสดงความคิดเห็น

ครม. และสมาชิกรัฐสภาทุกฝ่ายได้หารือเพื่อจัดสรรเวลา จนได้ข้อสรุปว่า การแถลงนโยบายจะใช้เวลาทั้งหมด 32.30 ชั่วโมง โดยแบ่งออกเป็น

• เวลาของประธานในที่ประชุม 1.30 ชั่วโมง
• เวลาของ ครม. สำหรับชี้แจง 6 ชั่วโมง
• สมาชิกวุฒิสภา (สว.) 6 ชั่วโมง
• สส. ฝ่ายรัฐบาล 5.30 ชั่วโมง
• สส. ฝ่ายค้าน 14.30 ชั่วโมง

ทำไมต้องแถลงนโยบาย

สาเหตุที่ ครม. ต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาก่อนการบริหารประเทศ เนื่องจาก ครม. ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม โดยประชาชนเป็นผู้เลือก สส. เพื่อเป็นตัวแทนทำหน้าที่ในฝ่ายนิติบัญญัติ และ สส. เสียงข้างมากจะเลือกบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรี ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะเลือกบุคคลต่างๆ มาเป็น ครม. เพื่อนำนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงมาบริหารแผ่นดิน

อย่างไรก็ตาม มีปัจจัยต่างๆ ที่อาจทำให้นโยบายที่ใช้หาเสียงต้องเปลี่ยนแปลงแนวทางไป เช่นการจัดตั้งรัฐบาลผสมระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ จึงต้องมีการผสมผสานนโยบายกัน

ประกอบกับรัฐสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติ มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน จึงควรให้รัฐสภามีโอกาสเข้าตรวจสอบหรือควบคุมได้ในตั้งแต่เบื้องต้น และเพื่อให้ ครม. มีความรับผิดชอบร่วมกันต่อนโยบายที่ได้แถลงต่อรัฐสภาแล้ว ดังนั้น จะเห็นได้ว่าตราบเท่าที่ ครม. ยังไม่ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ก็จะมีสภาพบังคับทำให้ไม่สามารถบริหารราชการได้เต็มที่

อภิปรายได้เต็มที่ แต่ไม่มีการลงมติไว้วางใจ

ตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 หมวด 10 กำหนดว่า เมื่อ ครม. ขอแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ให้ประธานรัฐสภาบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมรัฐสภาเป็นเรื่องด่วน หรือภายใน 15 วัน หลัง ครม. เข้าเฝ้าฯ ถวายสัตย์ และให้สมาชิกรัฐสภาซักถามและอภิปรายรวมกัน โดยจะไม่มี ‘การลงมติความไว้วางใจ’

กล่าวคือ การแถลงนโยบายจะแตกต่างจากการ ‘อภิปรายไม่ไว้วางใจ’ ที่ในช่วงท้ายจะมีการลงมติเพื่อนับคะแนนเสียงว่า สส. ให้ความไว้วางใจรัฐมนตรีแต่ละบุคคลหรือไม่ ขณะที่การแถลงนโยบายจะเปิดโอกาสให้สมาชิกได้อภิปราย ติติง ตลอดจนเสนอแนะรัฐบาล แต่จะไม่มีการลงมติในช่วงท้าย

สมาชิกรัฐสภามีสิทธิจะซักถามและอภิปรายทั้งในทางสนับสนุน และคัดค้านในเรื่องความเหมาะสมของนโยบาย และความสามารถที่จะบริหารราชการแผ่นดินให้สำเร็จผลตามนโยบาย โดย ‘รัฐมนตรีเท่านั้น’ ที่มีสิทธิจะอภิปรายตอบข้อซักถาม หรือข้อคัดค้านของสมาชิกรัฐสภา

เราจึงเห็นได้ว่า บ่อยครั้งในการแถลงนโยบาย เมื่อ สส. ฝ่ายรัฐบาล ได้ลุกขึ้นอภิปรายในลักษณะคล้ายการแก้ต่างให้ข้อซักถามหรือวิพากษ์วิจารณ์ของ สส. พรรคร่วมฝ่ายค้าน จึงมักถูกประท้วงว่า สส. กำลังทำหน้าที่ชี้แจงแทนรัฐมนตรีหรือไม่

ทำไมนายกรัฐมนตรีต้อง ‘อ่าน’ คำแถลงนโยบาย

หากได้ติดตามการแถลงนโยบายแต่ละครั้ง จะพบว่านายกรัฐมนตรีจะไม่ได้อธิบายความในลักษณะของการอภิปรายเหมือน สส. ทั่วไป แต่จะต้อง ‘อ่าน’ ข้อความในเอกสารคำแถลงนโยบายต่อที่ประชุมรัฐสภา แทบจะตรงตามทุกตัวอักษร

และหากอ่านไม่ตรงตามคำแถลงนโยบาย หรืออ่านข้ามข้อความใดไป ก็มีโอกาสที่สมาชิกรัฐสภาจะลุกขึ้นประท้วงได้ เหมือนครั้งที่ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตนายกรัฐมนตรี เคยประสบในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาครั้งแรกเมื่อปี 2562

ความจริงแล้วไม่ได้มีข้อบังคับหรือกฎหมายที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้อง ‘อ่าน’ คำแถลงนโยบาย แต่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติในเชิงสัญลักษณ์ว่า นโยบายที่นำมาแถลงนั้น เป็นเครื่องแสดงเจตนารมณ์ของว่า ภายในวาระการดำรงตำแหน่งของ ครม. ชุดนั้นๆ จะบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร มีแนวทางและเป้าหมายในการปฏิบัติหน้าที่อย่างกว้างๆ ทั้งในระยะเร่งด่วนและระยะยาวอย่างไรบ้าง

เมื่อสมาชิกรัฐสภารับทราบนโยบายของ ครม. แล้ว คำแถลงนโยบายจะเป็น ‘ข้อผูกมัด’ ให้ ครม. ต้องบริหารราชการให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ซึ่งจะทำให้สมาชิกรัฐสภาสามารถควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของ ครม. ได้อย่างถูกต้อง

เมื่อ ครม. หรือรัฐมนตรีเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามนโยบาย หรือปฏิบัติไม่เป็นไปตาม หรือขัดแย้งกับนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อสภาแล้ว จะเป็นแนวทางให้สภานิติบัญญัติดำเนินการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของ ครม. ในขั้นต่อไป ซึ่งมีทั้งกลไกการอภิปรายไม่ไว้วางใจ การอภิปรายทั่วไป หรือการตั้งกระทู้ถาม เสนอญัตติ เป็นต้น

ดังนั้น จึงมีความสำคัญที่นายกรัฐมนตรีจำเป็นต้องอ่านคำแถลงนโยบายให้ตรงตามเอกสาร เพื่อให้บันทึกในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นสัญญาประชาคมต่อฝ่ายนิติบัญญัติให้สามารถตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินต่อไปได้ ซึ่งจะถูกต้องรัดกุมกว่าการอภิปรายตามความเข้าใจเหมือนที่สมาชิกรัฐสภากระทำ

สำหรับคำแถลงนโยบายของรัฐบาล ‘อนุทิน 2’ ครั้งนี้ มีความยาวทั้งหมด 19 หน้า ไม่รวมภาคผนวก และได้มีการแจกเอกสารรูปเล่มให้สมาชิกรัฐสภารับไปศึกษาล่วงหน้าแล้วก่อนการประชุม

ตอกย้ำความสำคัญของการแถลงนโยบายผ่านประวัติศาสตร์การเมือง

เมื่อมองย้อนไปตามประวัติศาสตร์การเมืองไทย จะพบเหตุการณ์ที่น่าจดจำต่างๆ ซึ่งสามารถตอกย้ำความสำคัญของการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะในสถานะพิธีกรรมที่มีสภาพบังคับตามรัฐธรรมนูญ ว่ารัฐบาลต้องแถลงนโยบายก่อน จึงจะสามารถเดินหน้าบริหารประเทศได้อย่างมีความชอบธรรม

ครม. ชุดแรก หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มี พระยามโนปกรณ์นิติธาดา เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งไม่มีการแถลงนโยบาย แต่ได้ถือเอาหลัก 6 ประการของคณะราษฎรเป็นนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน

ทำให้การแถลงนโยบายมีขึ้นเป็นครั้งแรกในวันที่ 20 ธันวาคม 2475 โดยคณะรัฐมนตรีคณะที่ 2 ซึ่งมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นนายกรัฐมนตรี แถลงต่อสภาผู้แทนราษฎร

ต่อมาเมื่อปี 2551 ได้มีเหตุระทึกขวัญเกิดขึ้นในวันแถลงนโยบาย เมื่อรัฐบาล สมชาย วงศ์สวัสดิ์ ตัดสินใจฝ่าวงล้อมของกลุ่มมวลชนที่เรียกตนเองว่า ‘พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย’ ที่ปักหลักชุมนุมอยู่ราว 3-4 พันคน เพื่อข้าไปแถลงนโยบายในอาคารรัฐสภา เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2551 โดยมีเจ้าหน้าที่ตำรวจ 30 กองร้อย หรือราว 4,500 นาย อารักขา และตอบโต้ด้วยการระดมยิงแก๊สน้ำตาใส่ฝูงชนเพื่อเปิดทางเข้าไปสู่อาคารรัฐสภา

ในที่สุดรัฐบาลก็แถลงนโยบายต่อรัฐสภาได้สำเร็จภายในเวลาประมาณ 3 ชั่วโมงเท่านั้น และกลายเป็นเรื่องเล่าขานว่า บรรดา ครม. และสมาชิกรัฐสภาต่างต้อง ‘ปีนกำแพง’ รัฐสภาเพื่อหลบหนีจากมวลชน อย่างไรก็ตาม การชุมนุมและการปราบปรามของเจ้าหน้าที่ตำรวจได้ขยายวงกว้าง จนทำให้มีผู้เสียชีวิต 2 คน และได้รับบาดเจ็บกว่า 500 นาย

เหตุการณ์ในทำนองเดียวกันเกิดขึ้นอีกครั้งในปี 2552 เมื่อรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ต้องดำเนินการแถลงนโยบายท่ามกลางการชุมนุมของกลุ่มที่เรียกตัวเองว่า ‘แนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.)’ ที่ได้เข้าปิดล้อมอาคารรัฐสภา จน ครม. ต้องย้ายไปแถลงนโยบายที่อาคารวิเทศสโมสร กระทรวงการต่างประเทศ ทำให้รัฐบาลอภิสิทธิ์เป็นรัฐบาลชุดเดียวที่ไม่ได้แถลงนโยบายในอาคารรัฐสภา

ข้อมูลอีกประการที่น่าสนใจของการแถลงนโยบายทั้ง 2 ครั้ง ในรัฐบาลสมชาย และรัฐบาลอภิสิทธิ์ คือประธานรัฐสภาผู้ปฏิบัติหน้าที่ประธานในที่ประชุมของเหตุการณ์ทั้ง 2 ครั้งนั้น เป็นบุคคลเดียวกัน คือ ชัย ชิดชอบ อดีตประธานรัฐสภา สส. อาวุโส ที่เคยสังกัดพรรคพลังประชาชน ก่อนย้ายมาสังกัดพรรคภูมิใจไทย โดยที่ สส. ในทั้ง 2 เหตุการณ์นั้นก็เป็นชุดเดียวกัน เพียงแต่ฝ่ายค้านกับฝ่ายรัฐบาลได้สลับบทบาทกันตามการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรี