ถอดรหัส MOU 43 และกลไก JBC ทางออกปัญหาพิพาทไทย-กัมพูชา จริงหรือ?

ตลอดระยะเวลาเกือบ 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ไทยและกัมพูชา พยายามหาทางออกเรื่องปัญหาพิพาทเขตแดนกันหลายต่อหลายครั้ง โดยมีการตั้ง JBC หรือ คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา เป็นกลไกหลักเพื่อแก้ไขข้อพิพาท ร่วมกับกลไกทวิภาคีที่สำคัญอื่นๆ เช่น GBC (คณะกรรมการชายแดนทั่วไป) และ RBC (คณะกรรมการชายแดนส่วนภูมิภาค) อีกทั้งยังมี MOU 43 หรือบันทึกความเข้าใจระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ค.ศ. 2000 (พ.ศ. 2543) เป็นกรอบในการช่วยลดความขัดแย้งและแก้ปัญหาเขตแดนอย่างเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ขัดแย้งจากการปะทะล่าสุด ระหว่างทหารไทยและกัมพูชาที่เกิดขึ้นเมื่อปลายเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา และท่าทีของผู้นำกัมพูชาที่ต้องการผลักดันข้อพิพาทไปสู่ศาลโลก มากกว่าจะใช้การเจรจาทวิภาคีในการแก้ปัญหาตามข้อกำหนดของ MOU 43 ทำให้เกิดคำถามใหญ่ว่า กลไกเหล่านี้ยังได้ผลอยู่หรือไม่?

การเจรจา JBC รอบล่าสุด ซึ่งมีกำหนดจัดขึ้นวันที่ 14 มิถุนายนนี้ ที่กรุงพนมเปญ ถูกจับตามองว่าจะนำมาซึ่งคำตอบใดในการแก้ไขหรือระงับข้อพิพาท และที่สุดแล้ว อะไรคือคำตอบในการแก้ไขปัญหาเขตแดนระหว่างสองประเทศอย่างยั่งยืน

ทำความเข้าใจเขตแดนไทย-กัมพูชา

ข้อมูลจากกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า เขตแดนทางบกระหว่างไทยและกัมพูชา มีความยาวทั้งสิ้น 798 กิโลเมตร แบ่งเป็นเขตแดนตามสันปันน้ำและแนวเส้นตรง 590 กิโลเมตร กับร่องน้ำลึกและลำน้ำอีก 208 กิโลเมตร โดยเป็นผลจากการปักปันเขตแดนตามอนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ฉบับลงวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 1904 กับสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ฉบับลงวันที่ 23 มีนาคม 1907 และพิธีสารแนบท้าย

จังหวัดชายแดนไทยที่มีพื้นที่ติดกับกัมพูชา ได้แก่ จังหวัดตราด จันทบุรี สระแก้ว บุรีรัมย์ สุรินทร์ ศรีสะเกษ และอุบลราชธานี

ช่วง ค.ศ. 1909-1910 และ ค.ศ. 1919-1920 ไทยและกัมพูชาในยุคที่ยังเป็นส่วนหนึ่งของแคว้นอินโดจีน มีการปักหลักเขตแดนไปแล้วจำนวน 73 หลัก ความยาว 603 กิโลเมตร และยังมีพื้นที่ที่ยังไม่ได้ปักหลักเขตแดน จากช่องสะงำ ไปจนถึงช่องบก จังหวัดอุบลราชธานี ความยาว 195 กิโลเมตร

อย่างไรก็ตาม ตลอดระยะเวลานับร้อยปีที่ผ่านมา หลักเขตแดนที่ปักไว้แล้วนั้น ขาดการดูแลอย่างเหมาะสม ทำให้จำนวนไม่น้อยแตกหัก สูญหาย ถูกทำลาย โยกย้าย ทั้งตั้งใจและไม่ตั้ง จากความขัดแย้ง สงคราม หรือการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศและภูมิประเทศ รวมถึงสันปันน้ำที่เปลี่ยนสภาพไปตามกาลเวลา ส่งผลให้ต้องมีการสำรวจและค้นหาที่ตั้งที่ถูกต้องของหลักเขตแดนเดิมทั้ง 73 หลัก เพื่อซ่อมแซมหรือสร้างหลักเขตแดนใหม่ทดแทน

JBC GBC RBC คืออะไร?

ใน ค.ศ. 1994 หลังจากที่กัมพูชาผ่านพ้นสงครามกลางเมือง และสามารถจัดการกับปัญหาการเมืองภายในจนเริ่มกลับมามีเสถียรภาพ รัฐบาลกัมพูชาและรัฐบาลไทยขณะนั้นภายใต้การนำของพล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ นายกรัฐมนตรี ซึ่งมีแนวนโยบาย ‘เปลี่ยนสนามรบ เป็นสนามการค้า’ ได้เริ่มฟื้นฟูความร่วมมือในพื้นที่ชายแดน และมีการกำหนดกรอบการเจรจาทวิภาคี เพื่อตกลงเรื่องปัญหาเขตแดนกันอีกครั้ง

เหตุผลหลักที่ไทยต้องการเจรจาปัญหาเขตแดนกับกัมพูชา คือ

หลังจากศาลโลกพิพากษาใน ค.ศ. 1962 ประเด็นปัญหาเรื่องเขตแดนไทย-กัมพูชา ถูกละทิ้งเป็นเวลานานกว่า 30 ปี
เหตุการณ์สู้รบระหว่างทหารไทยกับลาว บริเวณบ้านร่มเกล้า ชายแดนจังหวัดพิษณุโลก ทำให้รัฐบาลตระหนักถึงความสำคัญของปัญหาเขตแดนและนำไปสู่ความจำเป็นในการดำเนินการแก้ไขปัญหาเขตแดนกับประเทศเพื่อนบ้าน
รัฐบาลมีนโยบายไม่ให้เรื่องเขตแดนกลายเป็นประเด็นทางการเมือง แต่เป็นเรื่องของกฎหมายและเรื่องทางเทคนิค
รัฐบาลตระหนักถึงความจำเป็นที่จะใช้กฎหมายระหว่างประเทศในการเจรจาเขตแดน

กลไกการเจรจาแก้ไขปัญหาเขตแดนระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านต่างๆ รวมถึงกัมพูชา แบ่งออกเป็น 3 กลุ่มหลัก ได้แก่ กลุ่มคณะกรรมการด้านความมั่นคงภายใต้กระทรวงกลาโหม กลุ่มคณะกรรมการด้านความร่วมมือทั่วไป และกลุ่มคณะกรรมการปักปันเขตแดนภายใต้กระทรวงการต่างประเทศ

ในกลุ่มคณะกรรมการด้านความมั่นคง มีทั้งคณะกรรมการชายแดนทั่วไป (General Border Committee) หรือ GBC และคณะกรรมการชายแดนส่วนภูมิภาค (Regional Border Committee) หรือ RBC

โดย GBC เป็นกลไกทวิภาคีฝ่ายทหารระดับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ซึ่ง GBC ไทย-กัมพูชา มีกำหนดจัดประชุมทุกปี โดยสลับกันเป็นเจ้าภาพ และมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นประธาน รับผิดชอบกำหนดแนวทางมาตรการเกี่ยวกับการส่งเสริมความร่วมมือในการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงในพื้นที่ชายแดน

ในขณะที่ RBC เป็นกลไกทวิภาคีฝ่ายทหารระดับแม่ทัพภาค โดย RBC ไทย-กัมพูชา ของฝ่ายไทยมีแม่ทัพภาคที่ 1 และแม่ทัพภาคที่ 2 เป็นประธาน ทำหน้าที่กำหนดแนวทางและมาตรการตามนโยบายในแต่ละพื้นที่ โดยเป็นกลไกระดับแม่ทัพภาคที่มีบทบาทสำคัญในการดูแลสถานการณ์ชายแดน โดยแบ่งออกเป็น 3 คณะกรรมการ ได้แก่

RBC ด้านกองทัพภาคที่ 2 กับภูมิภาคทหารที่ 4 ของกัมพูชา ดูแลชายแดนด้านภาคตะวันออกเฉียงเหนือตอนใต้ (อุบลราชธานี ศรีสะเกษ สุรินทร์ บุรีรัมย์)
RBC ด้านกองทัพภาคที่ 1 กับภูมิภาคทหารที่ 5 ของกัมพูชา ดูแลชายแดนด้านภาคตะวันออกตอนบน (สระแก้ว)
RBC ด้านกองบัญชาการป้องกันชายแดนด้านจันทบุรีและตราด กับภูมิภาคทหารที่ 3 ดูแลชายแดนด้านภาคตะวันออกตอนล่าง (จันทบุรีและตราด)

ส่วนกลไกหลักทางด้านการทูต คือ JBC (Joint Boundary Commission) หรือคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม ซึ่ง JBC ไทย-กัมพูชา มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของทั้ง 2 ประเทศ เป็นประธานร่วม และมีคณะอนุกรรมการร่วมทางเทคนิค (Joint Technical Sub-Committee: JTSC) ปฏิบัติงานในด้านเทคนิค สนับสนุนการทำงานของ JBC เช่น การวางแผนการสำรวจ การวิเคราะห์ข้อมูลทางเทคนิค และให้ข้อเสนอแนะต่อ JBC

ผู้แทน JBC ฝ่ายไทย นอกจากกระทรวงการต่างประเทศ ยังมีผู้แทนจากหลายส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ

JBC มีหน้าที่สำคัญหลายประการ ทั้งการพิจารณาการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนตลอดแนว ให้เป็นไปตามสนธิสัญญา แผนที่ปักปัน และหลักฐานอื่นๆ ที่ได้ตกลงกันไว้ทั้งสองฝ่าย

จากเอกสาร “ข้อมูลที่ประชาชนไทยควรทราบ เกี่ยวกับกรณีปราสาทพระวิหาร และการเจรจาเขตแดนไทย-กัมพูชา” ที่เผยแพร่โดยกระทรวงการต่างประเทศในเดือนธันวาคม 2011 ระบุว่า JBC ไทย-กัมพูชา จัดตั้งขึ้นตามคำแถลงร่วมระหว่างไทยกับกัมพูชา (Joint statement on the Establishment of the Thai-Cambodian Joint Commission on Demarcation for Land Boundary) เมื่อวันที่ 21 มิถุนายน 1997

นับตั้งแต่ ค.ศ. 1997 จนถึงปัจจุบัน มีการจัดการประชุม JBC ไทย-กัมพูชา มาแล้ว 10 ครั้ง ซึ่งการประชุมครั้งสุดท้าย จัดขึ้นเมื่อ ค.ศ. 2012 โดยตกลงร่วมกันภายใต้หลักการสำคัญ 3 ประการ ได้แก่

หลีกเลี่ยงการกระทำใดๆ ที่เป็นการละเมิดเขตแดนที่แต่ละฝ่ายยึดถือในปัจจุบัน และหากมีความขัดแย้งเกิดขึ้น ทั้ง 2 ฝ่ายควรมีความยับยั้งชั่งใจเพื่อไม่ให้ปัญหาลุกลามและพยายามแก้ไขความขัดแย้งโดยสันติและไม่ชักช้า รวมทั้งหลีกเลี่ยงการให้ข่าวต่อสื่อมวลชนที่อาจจะก่อให้เกิดความเข้าใจผิด
หากมีปัญหาชายแดนที่มีปัจจัยเรื่องเขตแดน ประธานคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมทั้ง 2 ฝ่าย จะได้หารือกันโดยตรงอย่างรวดเร็ว โดยอาจจะส่งคณะทำงานไปตรวจสอบข้อเท็จจริงและรายงานผลการตรวจสอบ
ในระหว่างรอผลการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดน แต่ละฝ่ายจะไม่ให้มีการก่อสร้างใดๆ ในบริเวณชายแดนที่อาจจะส่งผลกระทบต่อสภาพธรรมชาติของเส้นเขตแดน

ทั้งนี้ ในการประชุม JBC ครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2003) ไทยและกัมพูชาได้รับรองแผนแม่บทและข้อกำหนดอำนาจหน้าที่ (Terms of Reference: TOR) ในการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมฯ โดยกำหนดแนวทางในการดำเนินการทางเทคนิคที่มีความซับซ้อนสูง มี 5 ขั้นตอน ได้แก่

ขั้นตอนที่ 1 การค้นหาตำแหน่งที่ตั้งของหลักเขตแดนทั้ง 73 หลัก ที่ได้จัดทำไว้ในอดีต โดยเมื่อสามารถตกลงเห็นชอบกับตำแหน่งที่ตั้งของหลักเขตแดนแต่ละหลักได้แล้วก็จะซ่อมแซม (ในกรณีที่ชำรุดหรือถูกเคลื่อนย้าย) หรือสร้างขึ้นใหม่ (ในกรณีที่สูญหายหรือถูกทำลาย)

ขั้นตอนที่ 2 การจัดทำแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศ (Orthophoto Map) คือ การจัดทำแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศแสดงลักษณะภูมิประเทศตามแนวเขตแดนทางบกตลอดแนว และได้ตกลงกันว่า จะจ้างประเทศที่สามเป็นผู้ดำเนินการ

ขั้นตอนที่ 3 การกำหนดแนวที่จะเดินสำรวจลงบนแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศ โดยทั้งสองฝ่ายจะร่วมกันกำหนดแนวที่จะเดินสำรวจตามหลักฐานทางกฎหมายลงบนแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศ เพื่อใช้เป็นแนวทางให้การเดินสำรวจหาแนวเขตแดนในภูมิประเทศจริงเป็นไปโดยสะดวกและมีความถูกต้อง หากทั้งสองฝ่ายมีความเห็นแตกต่างกันเกี่ยวกับแนวที่จะเดินสำรวจ ก็ให้จัดทำแนวของทั้งสองฝ่ายลงบนแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศ

ขั้นตอนที่ 4 การเดินสำรวจหาแนวเขตในภูมิประเทศ โดยทั้งสองฝ่ายจะร่วมกันเดินสำรวจสภาพภูมิประเทศจริงตามแนวที่จะเดินสำรวจตามขั้นตอนที่ 3 เพื่อกำหนดแนวเขตแดนในภูมิประเทศที่มีทั้งสันปันน้ำแนวเส้นตรง และลำคลอง พร้อมทั้งกำหนดจุดที่จะก่อสร้างหลักเขตแดนไปด้วย (ทุกระยะไม่เกิน 5 กิโลเมตร)

ขั้นตอนที่ 5 การก่อสร้างหลักเขตแดน ซึ่งจะก่อสร้างในภูมิประเทศสำคัญ ทั้งนี้ ได้ตกลงกันด้วยว่าขั้นตอนเหล่านี้เป็นเพียงการวางแผนแม่บทในการปฏิบัติงานไว้ จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการไปทีละขั้นตอน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดทำแผนที่จากภาพถ่ายทางอากาศนั้น สามารถดำเนินการควบคู่กันไปกับการค้นหาที่ตั้งหลักเขตแดนได้

ต่อมาในการประชุม JBC สมัยวิสามัญ (11-15 มีนาคม 2006) ทั้งสองฝ่ายได้เห็นชอบร่วมกันให้ชุดสำรวจร่วมเริ่มต้นสำรวจหาที่ตั้งหลักเขตแดนเดิมจำนวน 73 หลัก โดยเริ่มลงพื้นที่ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2006 จนถึงปัจจุบัน ชุดสำรวจร่วมได้ดำเนินการสำรวจหาที่ตั้งหลักเขตแดนไปแล้ว 48 หลัก (จากหลักที่ 23-70) มีความเห็นตรงกัน จำนวน 33 หลัก และมีความเห็นไม่ตรงกัน 15 หลัก

JBC รอบล่าสุดจะคุยอะไร?

สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี อดีตบรรณาธิการข่าวอาวุโส และที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการการทหาร สภาผู้แทนราษฎร มองว่าการเจรจา JBC ที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 14 มิถุนายนนี้ สิ่งที่ทำได้อย่างมากก็คือแนะนำตัวกันใหม่อีกครั้ง เนื่องจากภายหลังการเจรจาครั้งสุดท้ายในช่วงคดีปราสาทพระวิหาร ผู้แทน JBC ทั้งสองฝ่ายก็ไม่มีการเจรจาอย่างเป็นทางการเกิดขึ้นอีก

ภารกิจหลักของ JBC ที่ผ่านมา คือการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดน โดยสิ่งที่จะเกิดขึ้นในการเจรจา นอกจากการทบทวนในสิ่งที่เคยทำมาว่าเดินหน้าไปถึงไหนแล้ว ก็คือการพิจารณาว่าจะดำเนินการอย่างไรต่อไป

แต่แน่นอนว่าฝ่ายกัมพูชา มีท่าทีไม่ประสงค์จะนำเอาพื้นที่พิพาท 4 จุด คือ ปราสาทตาเมือนธม, ปราสาทตาเมือนโต๊ด, ปราสาทตาควาย และพื้นที่มุมเบย (Mom Bei) หรือสามเหลี่ยมมรกต จุดเชื่อมต่อ 3 แผ่นดิน ไทย-ลาว-กัมพูชา หรือที่คนไทยรู้จักในชื่อ ‘ช่องบก’ ซึ่งเป็นหุบเขาในบริเวณอำเภอน้ำยืน จังหวัดอุบลราชธานี และเป็นจุดที่เกิดการปะทะล่าสุดระหว่างทหารทั้งสองฝ่ายเมื่อวันที่ 28 พฤษภาคมที่ผ่านมา บรรจุในวาระการประชุม JBC เนื่องจากต้องการนำทั้ง 4 พื้นที่นี้ เข้าสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) หรือศาลโลก ซึ่งจะส่งผลให้จะไม่สามารถหารือเรื่องการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนในทั้ง 4 พื้นที่นี้ได้

สิ่งที่ยังทำได้ คือการพิจารณาว่า ยังเหลือพื้นที่ไหนที่ทำงานกันได้ และประสงค์จะใช้กลไก JBC ในการทำงานร่วมกันต่อหรือไม่เท่านั้น

“สิ่งที่สำคัญที่สุด ก็คือการจัดลำดับความสำคัญ ว่าพื้นที่ไหนที่เราสามารถคุยกัน ได้ง่าย ตกลงกันได้ง่าย ก็อาจจะ ทำไปเพื่อให้งานมันมีความคืบหน้าต่อไป หรือพื้นที่ไหนที่มันร้อนอยู่ หรือว่ายังมีความยุ่งยากมากก็อาจจะต้องหยุดเอาไว้ก่อน” สุภลักษณ์กล่าว

โดยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดน ต้องอาศัยองค์ความรู้หลายอย่างประกอบกัน ทั้ง สนธิสัญญา หลักกฎหมายระหว่างประเทศ และที่สำคัญคือแผนที่ที่จะใช้ ซึ่งทั้งสองฝ่ายต้องตกลงและพิจารณาร่วมกันว่าแผนที่ฉบับไหนมีข้อเด่นข้อด้อยอย่างไร และหารือกันในทางเทคนิค

อย่างไรก็ตาม จากท่าทีของกัมพูชาที่ต้องการนำเรื่องพื้นที่พิพาทไปสู่ศาลโลก ทำให้เกิดคำถามว่า JBC ยังเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทได้อยู่หรือไม่

สุภลักษณ์ ชี้ว่าทั้ง 4 พื้นที่พิพาทนั้นมีขนาดพื้นที่ไม่มาก เมื่อเทียบกับเขตแดนระหว่างสองประเทศที่ยาวถึง 798 กิโลเมตร ซึ่งเขาเชื่อว่าทั้งสองชาติจะไม่หยุดการพูดคุยกันในการทำงานสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทั้งหมด เพียงเพราะไม่สามารถพูดคุยประเด็น 4 พื้นที่นี้ได้

“อันนี้ก็อยากจะบอกกับประชาชนชาวไทยและชาวกัมพูชาว่า JBC มันยังมีประโยชน์ ที่สามารถทำงานอื่นๆ ซึ่งในอนาคตพื้นที่อื่นอาจจะเกิดการพิพาทขึ้นมาก็ได้ ตราบเท่าที่เขตแดนมันยังไม่แน่นอน ดังนั้น หากเราทำเขตแดนให้มันแน่นอนชัดเจนเสร็จเรียบร้อยแล้ว ก็ไม่สามารถอ้างได้ว่าใครรุกพื้นที่ใคร เพราะมีหลักเขตแดนที่ชัดเจน แต่ถ้ามันปล่อยให้คลุมเครืออยู่แบบนี้นานไป ก็อาจจะมีพื้นที่พิพาทจุดที่ 5 6 7 ตามมาอีกมากมาย”

สำหรับผู้แทนเจรจา ฝ่ายไทยมี ประศาสน์ ประศาสน์วินิจฉัย อดีตเอกอัครราชทูตไทยประจำกรุงพนมเปญ เป็นประธานคณะกรรมาธิการฯ โดยมีปลัดกระทรวงการต่างประเทศ หรือผู้แทน เป็นรองประธานคณะกรรมาธิการฯ ขณะที่ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ได้แต่งตั้ง พล.อ. ทรงวิทย์ หนุนภักดี ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการชุดนี้ด้วย

ส่วนฝ่ายกัมพูชา มีรายงานว่า ลำ เจีย (Lam Chea) รัฐมนตรีประจำสำนักงานเลขานุการแห่งรัฐด้านเขตแดน จะเป็นหัวหน้าคณะเจรจา

โดยอัครพงษ์ ค่ำคูณ อดีตคณบดีวิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ เชื่อว่า ลำ เจีย ซึ่งเป็นศาสตราจารย์ด้านเขตแดน เป็นบุคคลที่มีบทบาทสำคัญในการนำ 4 พื้นที่พิพาทเข้าสู่ศาลโลก จากการเป็นผู้นำผลงานการศึกษาข้อมูลแผนที่และเขตแดนไปเสนอแก่รัฐบาลกัมพูชา และชี้ว่า ยังมีพื้นที่ที่มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่กัมพูชาสามารถเอาคืนจากไทยได้

กัมพูชาต้องการนำข้อพิพาทสู่ศาลโลก

ภายหลังเหตุปะทะ กัมพูชาแสดงออกชัดเจนถึงความต้องการนำ 4 พื้นที่พิพาทเข้าสู่ศาลโลก โดยมีการลงมติรับรองในรัฐสภา และรัฐบาลกัมพูชาแสดงความคาดหวังว่า ไทยจะร่วมมือในการส่งเรื่องไปยังศาลโลกเพื่อเห็นแก่ความยุติธรรม การสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจ มิตรภาพระยะยาว และความเป็นเพื่อนบ้านที่ดีต่อกัน

โดยสมเด็จอัครมหาเสนาบดี เดโช ฮุน เซน ประธานวุฒิสภาและอดีตนายกรัฐมนตรี เรียกร้องให้ไทยแสดงความจริงใจในการแก้ไขปัญหา ด้วยการยินยอมร่วมกันนำข้อพิพาทเข้าสู่ศาลโลก และเตือนว่าหากไม่นำเรื่องนี้ขึ้นสู่ศาลโลก พื้นที่บริเวณชายแดนไทย-กัมพูชา อาจเผชิญชะตากรรมไม่ต่างจาก ‘ฉนวนกาซา’

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลกัมพูชายืนยันว่าพร้อมจะเดินหน้าเรื่องนี้ด้วยตัวเองฝ่ายเดียว หากรัฐบาลไทยไม่ให้ความร่วมมือด้วย

สำหรับการประชุม JBC นั้น รัฐบาลกัมพูชายืนยันว่า จะไม่มีการบรรจุประเด็นพื้นที่พิพาท 4 จุดในวาระการประชุม

ทั้งนี้ รัฐบาลไทยออกแถลงการณ์เมื่อวันที่ 5 มิถุนายนที่ผ่านมา ยืนยันว่าประเทศไทย ประกาศไม่ยอมรับในเขตอำนาจของศาลโลก มาตั้งแต่ ค.ศ. 1960 จนถึงปัจจุบัน

โดยทั้งสองฝ่ายมีกลไกทวิภาคีในการจัดการประเด็นปัญหาชายแดนอยู่แล้ว ซึ่งเป็นสิ่งที่ได้ตกลงกันตั้งแต่แรก และสิ่งที่สำคัญคือ ทั้งสองฝ่ายต้องแก้ไขปัญหาในบริเวณที่มีการกระทบกระทั่งกันเท่านั้น ไม่ขยายประเด็นปัญหาออกไป ซึ่งจะสร้างความซับซ้อนของปัญหามากขึ้น

MOU 43 ลดขัดแย้งได้จริงหรือไม่?

เอกสารของกระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก (Memorandum of Understanding between the Government of the Kingdom of Thailand and the Government of the Kingdom of Cambodia on the Survey and Demarcation of Land Boundary) ค.ศ. 2000 (พ.ศ. 2543) หรือ MOU 43 คือกรอบทางกฎหมายในการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก และช่วยลดความขัดแย้งตามแนวชายแดน อันอาจเกิดจากความเข้าใจผิดเรื่องแนวเขตแดน โดยเป็นปัจจัยสำคัญในการแก้ปัญหาเขตแดนระหว่างกันอย่างเป็นรูปธรรม

MOU 43 ถือเป็นกรอบและกลไกในการปฏิบัติงานบนพื้นฐานของการเคารพเส้นเขตแดนระหว่างไทย-กัมพูชา ที่จัดทำขึ้นระหว่างสยามกับฝรั่งเศส เมื่อต้นคริสต์ศตวรรษ ที่ 20 และมีข้อกำหนดชัดเจนที่จะไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขเส้นเขตแดนแต่อย่างใด เนื่องจากทั้งสองฝ่ายไม่ประสงค์ให้มีการได้หรือเสียดินแดน โดยตกลงที่จะสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนในภูมิประเทศเพื่อให้เห็นแนวเขตแดนอย่างชัดเจนเท่านั้น

ที่มาที่ไปของ MOU 43 เกิดขึ้นในการประชุม JBC ครั้งที่ 2 (5-7 มิถุนายน 2000) ณ กรุงพนมเปญ โดยผู้แทนไทยและกัมพูชา ได้เห็นชอบร่างบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก และต่อมาในวันที่ 14 มิถุนายน 2000 ประธาน JBC ของทั้งสองฝ่ายคือ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริษัตร รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศ กับวาร์ กิมฮง ที่ปรึกษารัฐบาลกัมพูชา รับผิดชอบกิจการชายแดน ได้ลงนามใน MOU 43

เนื้อหาของ MOU 43 มีกำหนดทั้งสิ้น 9 ข้อ แต่ข้อที่มีความสำคัญคือ ข้อที่ 1, 5 และ 8

โดยข้อที่ 1 กำหนดให้ไทย-กัมพูชา ร่วมกันสำรวจจัดทำหลักเขตแดนทางบก ให้เป็นไปตามเอกสารอนุสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส และสนธิสัญญาที่เกี่ยวข้อง

ส่วนข้อที่ 5 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐบาล งดเว้นการดำเนินการใดๆ ที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมของพื้นที่ชายแดน

และข้อที่ 8 กำหนดให้ระงับข้อพิพาทด้วยสันติวิธี ด้วยการปรึกษาหารือ และการเจรจา โดยอาศัยกลไกทวิภาคีที่มีอยู่ทั้ง JBC, GBC และ RBC

อย่างไรก็ตาม จากท่าทีล่าสุดของฝ่ายกัมพูชาที่พยายามผลักดันให้มีการนำเรื่อง 4 พื้นที่พิพาทเข้าสู่ศาลโลก สะท้อนว่า ฝ่ายกัมพูชาเริ่มต้องการที่จะระงับข้อพิพาทโดยให้ศาลโลกเข้ามาชี้ขาด มากกว่าที่จะเจรจาผ่านกลไกทวิภาคี

โดยสมเด็จฮุน เซน กล่าวว่า MOU 43 ยังไม่ก้าวหน้าเพียงพอ ทำให้เกิดปัญหาความคลุมเครือและเกิดเหตุการณ์ปะทะกันด้วยอาวุธหลายครั้ง

ทั้งนี้ ที่ผ่านมา ฝ่ายกัมพูชามีการละเมิด MOU 43 หลายต่อหลายครั้ง โดยพล.ต.ณัฏฐ์ ศรีอินทร์ รองแม่ทัพภาคที่ 2 โพสต์ข้อความใน Facebook เมื่อวันที่ 7 มิถุนายนที่ผ่านมา ยืนยันว่าฝ่ายกัมพูชาละเมิด MOU 43 มาโดยตลอด ทั้งขยายชุมชน สร้างกาสิโน ปลูกพืชไร่ประชิดชายแดน ซึ่งเป็นการทำลายสันปันน้ำ โดยฝ่ายไทยทำการประท้วงไปแล้ว 400 กว่าครั้ง แต่ฝ่ายกัมพูชาให้ความร่วมมือในการแก้ไขน้อยมาก ในขณะที่ฝั่งไทยเป็นเขตอุทยานฯ เข้าไปทำอะไรไม่ได้

เอกสารของกระทรวงการต่างประเทศ ยังให้คำอธิบาย MOU ว่าเป็นบันทึกความเข้าใจ ซึ่งเป็น ‘การตกลงว่าจะเจรจากัน (Agreement to Negotiate)’ ไม่ใช่ ‘การตกลงว่าจะตกลงกัน (Agreement to Agree)’ โดยอาจกำหนดพื้นฐานทางกฎหมายที่ผู้ทำบันทึกทั้งสองฝ่ายเข้าใจร่วมกันในการดำเนินความสัมพันธ์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง

ตัวอย่างเช่น ก่อนเข้าแข่งขันกีฬาจะต้องมีการตกลงกันก่อนว่า กติกาของการแข่งขันคืออะไร ซึ่งเมื่อตกลงกติกากันได้แล้วจะมีการแข่งขันกันจริงหรือไม่ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งกติกาพื้นฐานนี้จะกำหนดขึ้นเพื่อใช้ระหว่างการแข่งขัน หรือสำหรับก่อนและหลังการแข่งขันด้วยก็ได้ เช่น กติกาในการเลือกวัน เวลา และสนามแข่ง วิธีการส่ง ผู้เข้าแข่งขัน อุปกรณ์ที่ใช้แข่งขัน

สำหรับ MOU ที่เป็นความตกลงระหว่างประเทศนั้น คือ การที่สองประเทศตกลงกันในเรื่องความเข้าใจพื้นฐาน หรือกติกาพื้นฐานของการเจรจาหรือการมีปฏิสัมพันธ์ต่อกันให้เข้าใจตรงกัน ก่อนที่จะมีการเข้าเจรจาหรือมีปฏิสัมพันธ์กันจริงๆ เพื่อให้การเจรจาหรือปฏิสัมพันธ์นั้นๆ ตั้งอยู่บนพื้นฐานหรือกติกาที่ทั้งสองฝ่ายเข้าใจตรงกันแล้ว

อย่างไรก็ตาม MOU 43 ถือเป็นบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชาว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ซึ่งกำหนดพื้นฐานทางกฎหมายว่าการเจรจาเขตแดนไทย-กัมพูชานั้น จะใช้เอกสารใดในการเจรจา แต่ไม่ได้หมายความว่า อีกฝ่ายยอมรับว่าเอกสารดังกล่าวผูกพันตนเองแล้วแต่อย่างใด

ทางออกข้อพิพาทที่ยั่งยืน

หนทางสู่การแก้ไขข้อพิพาทระหว่างไทยและกัมพูชานั้นไม่ใช่เรื่องง่าย โดยนอกจากกลไกการเจรจาทวิภาคี การนำประเด็นพิพาทไปตัดสินชี้ขาดกันที่ศาลโลกก็ไม่ใช่เรื่องง่าย และรัฐบาลไทยมีท่าทีชัดเจนไม่ยอมรับเขตอำนาจศาลโลก

สุภลักษณ์ ให้ความเห็นว่าการคลี่คลายปัญหาพิพาทของทั้งสองฝ่าย นอกเหนือจากศาลโลก ยังสามารถใช้กลไกระหว่างประเทศอื่นๆ เช่น ศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration: PCA) ซึ่งเป็นกลไกหนึ่งซึ่งมีความยืดหยุ่นมากกว่าศาล เนื่องจากไม่ใช้วิธีตัดสิน แต่ใช้วิธีเจรจาไกล่เกลี่ยและหาพยานหลักฐานให้ศาลอนุญาโตตุลาการถาวรในการชี้ขาด

อีกหนทางออกของปัญหา เขามองว่าทั้งสองฝ่ายซึ่งเป็นสมาชิกอาเซียน สามารถนำอาเซียนมาเป็นตัวกลาง ให้เข้ามาช่วยไกล่เกลี่ยหรือส่งผู้สังเกตการณ์มาช่วยดูแล ว่าไม่มีฝ่ายใดทำผิดเงื่อนไขที่ตกลงกันไว้

“สิ่งสำคัญที่ต้องคำนึง คือหากทั้งสองฝ่ายสามารถพูดคุยกันรู้เรื่อง ก็ไม่มีความจำเป็นที่ต้องเอาความเป็นอยู่และเศรษฐกิจของทั้ง 2 ชาติ มาเดิมพันกับพื้นที่พิพาทขนาดเล็กแค่ไม่กี่ร้อยเมตร” สุภลักษณ์กล่าว

อ้างอิง: