กระจายทรัพยากร + การมีส่วนร่วมของชุมชน = การพัฒนาเศรษฐกิจที่ ‘ตรงจุด’

หากสืบค้นคำศัพท์ภาษาญี่ปุ่นที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายสาธารณะจะมีคำว่า ‘มาชิซึคุริ’ ปรากฏอยู่ ‘มาชิ’ แปลว่า เมืองหรือชุมชน ‘ซึคุริ’ แปลว่าการสร้างหรือการพัฒนา มาชิซึคุริจึงแปลตรงตัวว่า ‘การสร้างชุมชน’ แต่มาชิซึคุริพิเศษกว่าการสร้างชุมชนโดยทั่วไป

ในช่วงต้นทศวรรษ 2000 ณ ชุมชนเมืองยาซุ จังหวัดชิงะ ประเทศญี่ปุ่น สมาชิกชุมชนและผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นร่วมกันพัฒนาโครงการ New Energy Vision เพื่อส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนภายในชุมชน ความพิเศษของโครงการสาธารณะโครงการนี้คือ คณะกรรมการโครงการได้จัดตั้งคณะทำงานจากสมาชิกชุมชนที่มีความสนใจหรือมีประสบการณ์ในการพัฒนาโครงการพลังงานหมุนเวียน โดยแบ่งคณะทำงานออกเป็น 7 คณะตามหัวข้อการพัฒนา เช่น คณะทำงานด้านการผลิตไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ การอนุรักษ์พื้นที่ป่าไม้ คณะทำงานจากสมาชิกชุมชนเป็นผู้วางเป้าหมาย ออกแบบ และทดสอบนโยบายสาธารณะของตนเอง คณะทำงานจะได้พูดคุยและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับคณะกรรมการโครงการและสมาชิกชุมชนรายอื่น ซึ่งพัฒนาขึ้นมาเป็นเครือข่ายทางสังคมของสมาชิกชุมชนและผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่น

หนึ่งในงานสาธารณะสำคัญที่กลายมาเป็นตัวอย่างของการออกแบบนโยบายสาธารณะในญี่ปุ่นคือ การสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ จุดเด่นของงานชิ้นนี้คือ ‘รูปแบบการระดมทุน’ โดยทีมงานประกอบด้วยตัวแทนจากชุมชนและผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นเปิดรับบริจาคเงินจากสมาชิกชุมชน ผู้บริจาคจะได้รับ ‘เงินยิ้ม’ ที่สามารถใช้ซื้อสินค้าและบริการจากผู้ประกอบการท้องถิ่นเป็นมูลค่า 110% ของเงินบริจาค โดยผู้บริจาคสามารถใช้ชำระเงินซื้อสินค้าได้ 3-5% ของมูลค่าสินค้า จึงเปรียบเสมือนได้ส่วนลดจากผู้ประกอบการท้องถิ่น 

สำหรับผู้ประกอบการที่ร่วมโครงการ ผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นจะสร้าง ‘ตลาดรอยยิ้ม’ ให้ผู้ประกอบการที่ร่วมรายการนำสินค้ามาวางจำหน่าย และจะได้ลงโฆษณาสินค้าในหนังสือพิมพ์ท้องถิ่นโดยไม่มีค่าใช้จ่าย 

Kusakabe (2013) รายงานว่า ในปี 2005 ทีมงานสามารถระดมเงินบริจาคได้เกือบ 1 ล้านเยน สามารถสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ได้ถึง 3 แห่ง ขณะที่เศรษฐกิจชุมชนก็คึกคัก ผู้ประกอบการมีรายได้และจ้างงานเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ 

จะเห็นได้ว่าการสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ของชุมชนเมืองยาซุต่อยอดให้เกิดผลประโยชน์ต่อเศรษฐกิจชุมชนอย่างชาญฉลาด เป็นการ ‘สร้างตลาด’ โดยสร้างอุปสงค์และอุปทานของสินค้าบริการภายในชุมชน และเนื่องจากผู้ประกอบการซื้อวัตถุดิบและสินค้าขั้นกลางจากผู้ประกอบการในชุมชนด้วยกัน นโยบายจึงส่งเสริมให้เกิดรายได้และการจ้างงาน ขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจจากชุมชน 

โครงการสาธารณะเพื่อการส่งเสริมการใช้พลังงานหมุนเวียนของเมืองยาซุเป็นตัวอย่างที่ดีของมาชิซึคุริ เป็นงานสาธารณะที่ขับเคลื่อนจากชุมชนทุกขั้นตอน ตั้งแต่การตั้งโจทย์ การออกแบบและการดำเนินนโยบายสาธารณะ โดยมีผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นเป็นผู้ร่วมขับเคลื่อนและสนับสนุนให้ชุมชนดำเนินงานสาธารณะจนบรรลุเป้าหมาย 

นี่คือความหมายแฝงของคำว่ามาชิซึคุริ – การพัฒนาชุมชน ‘จากระดับชุมชน’ และพัฒนาแบบ ‘มีส่วนร่วม’

สำหรับไทยที่มีโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมที่หลากหลาย สมาชิกชุมชนและผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นจะสามารถขับเคลื่อนงานสาธารณะด้วยความเข้าใจ 3 ประการ ประการแรกคือ เข้าใจโจทย์ความต้องการของสมาชิกชุมชน จึงตั้งคำถามเชิงนโยบายและเรียงลำดับความสำคัญของนโยบายให้สอดคล้องกับความต้องการของชุมชนได้ ประการที่สองคือ เข้าใจบริบทและเงื่อนไขของชุมชน สามารถเลือกเครื่องมือที่เหมาะสมภายใต้ข้อจำกัดดังกล่าวได้ และประการที่สามคือ เข้าใจคน นั่นคือเข้าใจแนวคิดและวิถีชีวิตของคนท้องถิ่น จึงเลือกวิธีการที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของสมาชิกชุมชน การดำเนินนโยบายสาธารณะจากชุมชนจึงมีแนวโน้มที่จะตอบโจทย์ สัมฤทธิ์ผล และจะเอื้อให้ผลประโยชน์สาธารณะกระจายไปยังคนในชุมชนอย่างทั่วถึง นับว่าเป็นโมเดลการดำเนินนโยบายสาธารณะที่ยั่งยืน

‘การกระจายอำนาจ’ เบื้องหลังความสำเร็จของการพัฒนาท้องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น

ผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่ทำให้การสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์และตลาดรอยยิ้มประสบความสำเร็จ นอกจากจะเป็นผู้ผลิตสินค้าสาธารณะและให้บริการสาธารณะแล้ว ผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นยังเป็นส่วนหนึ่งของทีมงานขับเคลื่อนโครงการ โดยเฉพาะหน้าที่ผู้สนับสนุนทรัพยากรเงิน ทรัพยากรคน เป็นคนกลางด้านข้อมูลข่าวสาร และประสานภาคส่วนต่างๆ ให้ทำงานร่วมกันอย่างราบรื่น

ในภาพรวมผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจญี่ปุ่น โดยในปี 2017 งบประมาณเบิกจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นมีขนาดใหญ่กว่าของรัฐบาลกลางถึง 1.5 เท่า รัฐบาลท้องถิ่นอยู่เบื้องหลังการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อรองรับสังคมสูงอายุในเมืองโยโกฮามาและการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนในจังหวัดฮอกไกโด 

สิ่งที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของการพัฒนาท้องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น คือ ‘โครงสร้างเชิงสถาบัน’ ที่กระจายบทบาท อำนาจ และทรัพยากรให้กับผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่น 

ในอดีตผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางของญี่ปุ่นเคยวางโครงสร้างการปกครองแบบรวมอำนาจ โดยเฉพาะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เศรษฐกิจญี่ปุ่นสูญเสียทุนและเทคโนโลยีที่ขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลญี่ปุ่นจึงรวมอำนาจเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมทั้งประเทศให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน การรวมอำนาจนับว่าเหมาะสมกับบริบททางเศรษฐกิจและสังคมในขณะนั้น

เมื่อเข้าสู่ทศวรรษที่ 1990 เมื่อเศรษฐกิจกลับมาขับเคลื่อนได้เป็นปกติ รัฐบาลกลางญี่ปุ่นเริ่มตระหนักว่าโครงสร้างทางเศรษฐกิจ สังคม และประชากรในแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกันมาก ในขณะเดียวกันการเติบโตทางเศรษฐกิจกลับกระจุกตัวอยู่ในเมืองขนาดใหญ่ เช่น โตเกียวและโอซาก้า รัฐบาลกลางจึงเริ่มตระหนักถึงความสำคัญของการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่น 

จนกระทั่งในปี 2000 รัฐบาลกลางญี่ปุ่นจึงปฏิรูประบบการกระจายอำนาจ โดยประกาศใช้ ‘กฎหมายการกระจายอำนาจเบ็ดเสร็จ’ ที่มีผลบังคับให้รัฐบาลกลางถ่ายโอนบทบาทหน้าที่ที่สำคัญให้รัฐบาลท้องถิ่นและปรับโครงสร้างเชิงสถาบัน เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินนโยบายสาธารณะ ทั้งในมิติรายได้รายจ่ายและตัวบทกฎหมายต่างๆ หลังจากนั้นรัฐบาลท้องถิ่นหลายแห่งจึงออกข้อบัญญัติท้องถิ่นมาเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะข้อบัญญัติที่เป็นอิสระจากกฎหมายที่ออกโดยรัฐบาลกลาง เพื่อขับเคลื่อนการดำเนินนโยบายสาธารณะในมิติต่างๆ โดยหนึ่งในข้อบัญญัติเหล่านี้คือ ข้อบัญญัติที่สนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการดำเนินนโยบายสาธารณะ 

ระบบกระจายอำนาจยังไม่ได้ให้อิสระทางการคลังแก่ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นเท่าที่ควร

ย้อนกลับมาที่ระบบเศรษฐกิจไทยเรามีองค์การบริหารส่วนภูมิภาคและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำงานร่วมกัน โดยรัฐบาลกลาง ‘แบ่งอำนาจ’ (Deconcentrate) ให้องค์การบริหารส่วนภูมิภาค โดยกระทรวงมหาดไทยจะแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด (ปลัดอำเภอ) มาบริหารนโยบายสาธารณะในระดับจังหวัด (อำเภอ) ข้าราชการส่วนภูมิภาคดำเนินงานตามแนวนโยบายของส่วนกลางเป็นหลัก ขณะเดียวกันรัฐบาลกลาง ‘กระจายอำนาจ’ (Decentralize) ให้กับเทศบาลตำบล เมือง และนคร ออกแบบและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่น ข้าราชการส่วนภูมิภาคมาจากการเลือกตั้ง และมีอิสระในการดำเนินนโยบายสาธารณะมากกว่าข้าราชการส่วนภูมิภาค

อย่างไรก็ดีข้อมูลชี้ว่า ผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นของไทยยังมีบทบาทในการขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจอยู่อย่างจำกัด โดยข้อมูลจากกระทรวงการคลังระบุว่า ในปีงบประมาณ 2565 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ของไทย ใช้จ่ายงบประมาณไปเพียง 636,492 ล้านบาท หรือคิดเป็นเพียง 20% ของรายจ่ายรวมของภาครัฐเท่านั้น ซึ่งต่ำกว่าประเทศพัฒนาแล้วที่มีความหลากหลายทางเศรษฐกิจและสังคมสูงเหมือนเรา เช่น ญี่ปุ่น (40%, 2020) และเกาหลีใต้ (46%, 2020) 

สาเหตุที่ผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นยังมีบทบาทจำกัดส่วนหนึ่งคาดว่าเป็นเพราะผู้ดำเนินนโยบายไม่ได้รับอิสระทางการคลัง (Fiscal Autonomy) ในหลายมิติ เช่น

1. มิติรายได้ อปท. ยังขาดอิสระทางด้านรายได้ (Tax Autonomy) โดยในปีงบประมาณ 2565 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องพึ่งพารายได้จากการจัดสรรภาษีและเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางเป็นส่วนใหญ่ โดยมีรายได้ที่จัดเก็บเองเพียง 63,995 ล้านบาท หรือคิดเป็น 9% ของรายได้รวม ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ OECD ที่ปกครองแบบรัฐเดี่ยวที่ 33% (2020) 
2. มิติรายจ่าย ระบบการกระจายอำนาจของไทยยังมีโครงสร้างเชิงสถาบันที่ไม่ได้จำกัดไม่ให้ อปท. จัดสรรงบประมาณอย่างอิสระ โดยระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2548) ระบุว่า การร่างงบประมาณรายจ่ายจะต้องผ่านการอนุมัติจากผู้ดำเนินนโยบายส่วนภูมิภาคซึ่งขึ้นตรงกับกระทรวงมหาดไทย
3. มิติการออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบัน การออกกฎหมายหรือข้อบังคับในระดับท้องถิ่นจะต้องผ่านการอนุมัติจากผู้ดำเนินนโยบายส่วนภูมิภาค ยกตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 14 พ.ศ. 2562) มาตรา 62 ระบุไว้ว่า การประกาศใช้เทศบัญญัติจะต้องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอเป็นผู้ลงนามอนุมัติ 

แก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร เพื่อปลดล็อกการกระจายอำนาจ

ทำไมเศรษฐกิจไทยจึงไม่สามารถให้อิสระกับผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นกระจายอำนาจมากเท่าที่ควร? OECD (2019) อภิปรายว่า ผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางอาจประสบ ‘ปัญหาความไม่สมบูรณ์ข่าวสาร’ เนื่องจากผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางไม่สามารถตรวจวัดประสิทธิภาพและผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นได้อย่างใกล้ชิด และไม่สามารถตรวจสอบเพื่อป้องกันการทุจริตได้อย่างสมบูรณ์

นอกจากนี้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางอาจไม่ทราบว่า ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นมีทรัพยากรหรือบุคลากรที่มีองค์ความรู้ ทักษะ และประสบการณ์ เพียงพอต่อการบริหารนโยบายสาธารณะหรือไม่ ขาดเหลือตรงไหน จึงไม่สามารถสนับสนุนผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นได้เต็มที่

ในอดีตผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางอาจไม่สามารถติดตาม สนับสนุน และตรวจสอบการทำงานของผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นได้ จึงไม่สามารถกระจายอำนาจและทรัพยากรลงไปในระดับท้องถิ่นได้อย่างเต็มที่ แต่ปัจจุบันผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะสามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสาร เพื่อปลดล็อกการกระจายอำนาจและดึงศักยภาพของชุมชนท้องถิ่น โดยสร้างแพลตฟอร์มสารสนเทศเป็น ‘พื้นที่กลาง’ ในการสื่อสารแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับประเทศกับท้องถิ่น และระหว่างท้องถิ่นกับท้องถิ่น พื้นที่กลางจะช่วยให้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางสามารถติดตามและสนับสนุนการทำงานของผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่นได้ดีขึ้น 

ยิ่งไปกว่านั้นเทคโนโลยีสารสนเทศเอื้อให้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับต่างๆ แลกเปลี่ยนองค์ความรู้และประสบการณ์ ที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่น  

นอกจากจะสนับสนุนการสื่อสารแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในระดับต่างๆ แล้ว การเปิดให้คนในชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะและติดตามการทำงานของผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่น จะสร้างแรงจูงใจให้ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นมีความโปร่งใสและความรับผิดชอบ ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะตามความต้องการของสมาชิกชุมชน

จะเห็นได้ว่าการส่งเสริมให้สมาชิกชุมชนมีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบายสาธารณะจะเกิดขึ้นได้ หากผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นมีอำนาจและทรัพยากรเพียงพอ ในขณะเดียวกันผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นก็จะมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสเพิ่มขึ้น หากทำงานร่วมกับสมาชิกชุมชน อาจกล่าวได้ว่า การเพิ่มพลังชุมชนและการกระจายอำนาจเป็นแนวทางที่ส่งเสริมกัน ส่วนผสมของทั้งคู่อาจเป็นโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นที่ไทยตามหาอยู่ก็เป็นได้

อ้างอิง: 

• https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0305900612000803
• https://www.clair.or.jp/j/forum/pub/docs/jichi2019-en.pdf
• https://translate-en.city.yokohama.lg.jp/kurashi/fukushi-kaigo/koreisha-kaigo/shisetsu/shisetu-annai/ichiran.html
• https://info.eastern-hokkaido-style.jp/etw/sustainable-en/
• https://www.cao.go.jp/bunken-suishin/ikkatsu/ikkatsuhou.html
• http://repository.seikei.ac.jp/dspace/bitstream/10928/1091/1/hougaku-89_238-225.pdf
• https://catalog.fpo.go.th/da_DK/dataset/fit_d113
• การใช้จ่ายของ Subnational government ข้อมูลจากhttps://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=72691#
• https://catalog.fpo.go.th/da_DK/dataset/fit_d113
• การใช้จ่ายของ Subnational government ข้อมูลจากhttps://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=72691#
• https://www.oecd-ilibrary.org/sites/d8bc40c6-en/index.html?itemId=/content/component/d8bc40c6-en