กฎหมายที่โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาใช้เป็นฐานในการขึ้นกำแพงภาษีทั่วโลกคือ ‘กฎหมายภาวะฉุกเฉินทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ’ (International Economic Emergency Powers Act: IEEPA) ซึ่งให้อำนาจประธานาธิบดีประกาศภาวะฉุกเฉินและกำหนดมาตรการทางภาษีได้ทันที โดยไม่ต้องมีเหตุผลซับซ้อนหรือต้องทำการสอบสวนใดๆ ก่อน
ทรัมป์ได้อ้างถึงภาวะฉุกเฉิน 2 กรณี กรณีแรกคือ ปัญหาเรื่องสารตั้งต้นยาเสพติดเฟนทานิล นี่เป็นฐานที่ทรัมป์ใช้ในการขึ้นกำแพงภาษีแคนาดาและเม็กซิโก โดยสหรัฐฯ อ้างว่าทั้งสองประเทศไม่ได้แสดงให้เห็นถึงความพยายามมากเพียงพอในการควบคุมการลักลอบค้าเฟนทานิลผ่านพรมแดนของทั้งสองประเทศ
อีกกรณีหนึ่งที่รัฐบาลทรัมป์ใช้เป็นฐานในการขึ้นกำแพงภาษีต่อทุกประเทศคือ การที่สหรัฐฯ ขาดดุลการค้าอย่างมหาศาลและยืดเยื้อยาวนาน ส่งผลให้ทรัมป์ประกาศขึ้นกำแพงภาษีร้อยละ 10 กับสินค้าจากทุกประเทศทั่วโลก และยังจะมีการขึ้นภาษีตอบโต้ (Reciprocal Tariffs) เพิ่มเติมอีกเป็นรายประเทศ
ปรากฏว่ามีผู้ร้องไปที่ศาลการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ (US Court of International Trade) ว่าทรัมป์ ‘ทำเช่นนี้ไม่ได้’ โดยศาลก็ได้ตัดสินแล้วว่า ‘ทรัมป์ผิดและให้ระงับภาษี’ แต่ปัจจุบันคดีกำลังอยู่ในการพิจารณาของศาลอุทธรณ์ ซึ่งได้ไฟเขียวให้ทรัมป์เก็บภาษีต่อไปได้ในระหว่างที่ยังไม่มีคำตัดสินของศาลอุทธรณ์ออกมา
เราลองมาดูเหตุผลทางกฎหมายของฝั่งรัฐบาลทรัมป์ ซึ่งอ้างถึงสมัยประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสันที่เคยขึ้นกำแพงภาษีเช่นนี้มาแล้ว โดยอาศัยถ้อยคำในบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจประธานาธิบดี ‘กำกับการนำเข้า’ (Regulate Importation) เมื่อประกาศภาวะฉุกเฉิน ประธานาธิบดีนิกสันได้ประกาศขึ้นกำแพงภาษีร้อยละ 10 โดยอ้างเหตุผลการขาดดุลการค้า ซึ่งศาลอุทธรณ์ในสมัยนั้นได้เคยตีความแล้วว่าถ้อยคำ ‘กำกับการนำเข้า’ ตามกฎหมายนั้น สามารถตีความอย่างกว้างขวางให้รวมถึงการขึ้นภาษีศุลกากรได้
รัฐบาลทรัมป์จึงมองว่าได้เคยมีคำพิพากษาบรรทัดฐานในอดีตและแนวทางการตีความในอดีตที่ชัดเจนอยู่แล้วว่า ประธานาธิบดีสามารถขึ้นกำแพงภาษีได้เมื่อประกาศภาวะฉุกเฉิน รวมทั้งการขาดดุลการค้าก็เป็นภาวะฉุกเฉินที่นิกสันเองก็เคยประกาศมาแล้วด้วย
ส่วนคำตัดสินของศาลการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ ซึ่งให้ระงับการขึ้นกำแพงภาษีของทรัมป์ (รัฐบาลทรัมป์แพ้คดี และอยู่ระหว่างการอุทธรณ์) นั้น เหตุผลหลักที่ศาลให้คือ รัฐบาลไม่สามารถตีความว่ากฎหมายภาวะฉุกเฉินทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศให้อำนาจประธานาธิบดีในการกำหนดภาษีศุลกากรได้อย่าง ‘ไม่มีขอบเขตจำกัด’ โดยไม่มีการจำกัดขอบเขตเวลาหรืออัตราการจัดเก็บ เพราะย่อมจะ ‘ไม่สมเหตุสมผล’ และขัดต่อรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ ที่ระบุว่าอำนาจในการกำหนดภาษีเป็นของ ‘สภาคองเกรส’
ข้อโต้แย้งสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การขาดดุลการค้า ‘ที่ต่อเนื่องยาวนาน’ จะนับว่าเป็นภาวะฉุกเฉินทางเศรษฐกิจได้อย่างไร ในเมื่อได้เกิดขึ้นมาอย่างต่อเนื่องยาวนานมาโดยตลอด และตามหลักเศรษฐศาสตร์เอง การขาดดุลการค้าก็เป็นไปตามกลไกการค้าปกติ ไม่ได้สะท้อนว่าสหรัฐฯ เสียเปรียบหรือเกิดภาวะฉุกเฉินทางเศรษฐกิจแต่อย่างใด
ปัจจุบัน คดีนี้จึงอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลอุทธรณ์ ซึ่งมีคำสั่งให้การขึ้นภาษียังคงดำเนินการต่อไปได้ในระหว่างการพิจารณา แต่ถึงแม้ว่าในอนาคตศาลอุทธรณ์จะตัดสินเช่นเดียวกับศาลชั้นต้นว่าทรัมป์ทำเช่นนี้ไม่ได้ ทรัมป์ก็ยังมีช่องทางสู้ต่อในชั้นศาลสูงสุด ซึ่งปัจจุบันมีผู้พิพากษาฝั่งอนุรักษ์นิยมที่มาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดีจากพรรครีพับลิกันเป็นเสียงข้างมากอยู่
และถึงแม้สมมติว่าในท้ายที่สุดของที่สุด ศาลสูงสุดสหรัฐฯ จะตัดสินให้รัฐบาลทรัมป์แพ้ แต่ก็คง ‘ไม่อาจหยุดยั้ง’ การขึ้นกำแพงภาษีของทรัมป์ได้อยู่ดี เพราะทรัมป์ยังคงมีกฎหมายอื่นๆ อีกมากมาย ซึ่งสามารถหยิบมาใช้เป็นฐานในการขึ้นกำแพงภาษีได้ ตัวอย่างเช่น ใช้มาตรา 122 ของกฎหมายการค้า 1974 ซึ่งใช้ได้ทันที ไม่ต้องสอบสวน สามารถเก็บภาษีได้สูงสุดร้อยละ 15 เป็นเวลา 150 วัน
หรือไปใช้มาตราคลาสสิกอย่างมาตรา 301 ตามกฎหมายการค้า ซึ่งทรัมป์เคยใช้มาแล้วในสมัยรัฐบาลทรัมป์ 1 ในการเก็บภาษีสินค้าจีนร้อยละ 25 มาตรานี้ใช้สำหรับตอบโต้ ‘พฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรม’ เช่น การอุดหนุน หรือขโมยเทคโนโลยี เพียงแต่มีเงื่อนไขคือ ต้องผ่านการสอบสวนก่อน แต่นักกฎหมายหลายคนมองว่าสำนักผู้แทนการค้าของสหรัฐฯ มีผลการสอบสวนพร้อมอยู่แล้วว่าแต่ละประเทศมีมาตรการการค้าที่สหรัฐฯ มองว่าไม่เป็นธรรมอะไรบ้าง สามารถออกรายงานผลการสอบสวนรายประเทศได้ไม่ยาก หากต้องการจะทำ
อีกมาตราหนึ่งคือ มาตรา 232 ภายใต้กฎหมายการขยายการค้า (Trade Expansion Act of 1962) ซึ่งใช้ขึ้นกำแพงภาษีด้วยเหตุผลด้าน ‘ความมั่นคงแห่งชาติ’ ซึ่งก่อนหน้านี้ทรัมป์เคยใช้กับการขึ้นกำแพงภาษีเหล็ก อะลูมิเนียม และรถยนต์ ซึ่งทรัมป์อาจขยายต่อสู่ยาหรืออิเล็กทรอนิกส์อีกด้วยในอนาคต
มีหลายคนถามต่อว่า แล้วกลไกกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น กลไกองค์การการค้าโลก (WTO) สามารถหยุดทรัมป์ได้หรือไม่ คำตอบคือ ปัจจุบันได้เกิดวิกฤตองค์การอุทธรณ์ (Appellate Body) ขององค์การการค้าโลก (WTO) เนื่องจากการคัดค้านการแต่งตั้งองค์คณะอุทธรณ์ใหม่โดยสหรัฐอเมริกา ส่งผลให้องค์กรอุทธรณ์ไม่สามารถทำหน้าที่ต่อไปได้มาตั้งแต่ปี 2019 ส่งผลให้กลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO ‘หยุดชะงัก’
ดังนั้น หากมีการยื่นเรื่องร้องเรียนในองค์การการค้าโลกว่าสหรัฐฯ ทำผิดกฎข้อตกลง ก็จะเป็นการยื่นฟ้องต่อสุญญากาศ เพราะไม่มีองค์กรอุทธรณ์ที่จะตัดสินชี้ขาดในขั้นสุดท้ายได้ในขณะนี้
อลัน ไซคส์ ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ มหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด จึงได้แสดงความเห็นอย่างตรงไปตรงมาว่า จริงๆ แล้วในปัจจุบันอาจกล่าวได้ว่า สหรัฐฯ ดำเนินพฤติกรรม ‘เสมือนได้ถอนตัว’ ออกจากการถูกผูกพันด้วยกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลกเรียบร้อยแล้ว
สหรัฐฯ ไม่เคารพกฎเกณฑ์สำคัญอย่าง ‘หลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับอนุเคราะห์ยิ่ง’ (Most-Favoured Nation: MFN) ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานที่สำคัญขององค์การการค้าโลกที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติต่อสินค้าและบริการจากทุกประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่เลือกปฏิบัติ แต่ทรัมป์กลับเลือกขึ้นกำแพงภาษีแต่ละชาติในอัตรามากน้อยแตกต่างกันไป
เอาเข้าจริง ปัญหาที่สหรัฐฯ ไม่เคารพกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลกไม่ได้จำกัดอยู่เพียงสมัยของทรัมป์ แต่เริ่มมีสัญญาณมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลบารัก โอบามาที่สหรัฐฯ ได้เริ่มคัดค้านการแต่งตั้งองค์คณะอุทธรณ์ใหม่ และยังรุนแรงขึ้นในสมัยรัฐบาลโจ ไบเดน ซึ่งไม่ได้ยกเลิกกำแพงภาษีจีนของทรัมป์ 1 และยังออกกฎหมายอุดหนุนอุตสาหกรรมในประเทศ ซึ่งขัดแย้งต่อกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลกเกี่ยวกับมาตรการอุดหนุนอย่างชัดเจน
สรุปก็คือ ดูจะไม่มีอะไรสามารถหยุดการขึ้นกำแพงภาษีของทรัมป์ได้ และยิ่งไปกว่านั้น แม้สุดท้ายในอนาคตพรรคเดโมแครตจะกลับมาชนะเป็นรัฐบาล ก็อาจเดินตามแนวทางของทรัมป์ต่อไป เพราะกระแสฐานเสียงภายในสหรัฐฯ ต่างไม่นิยมชมชอบการค้าเสรีอีกต่อไป ดังนั้น คงต้องทำใจว่า ระบบการค้าพหุภาคีและกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศคงจะสั่นสะเทือนไปอีกนานพอสมควร
แฟ้มภาพ: Shutterstock
